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Amministratore di sostegno, ecco cosa cambia
Salvatore Nocera analizza i passaggi chiave della nuova legge che ha introdotto nel nostro ordinamento la figura dell'amministratore di sostegno, mettendo in luce le premesse storiche e il contesto che hanno portato alla stesura del testo definitivo e i contenuti salienti della norma appena approvata.

di Salvatore Nocera

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Le premesse storiche ed il contesto

Un segno tangibile di attenzione nei confronti delle persone con disabilità è arrivato a conclusione dell'Anno europeo. Anche il Senato, come già aveva fatto la Camera, rispettando gli impegni assunti col mondo della disabilità ha definitivamente approvato la legge sull'amministratore di sostegno.

Il testo si trascina in Parlamento da diverse legislature ed era stato modificato precedentemente dalla Camera dopo una prima approvazione al Senato. Anche stavolta la Camera ha introdotto ulteriori modifiche restrittive; ma il Senato, pur di approvare il testo entro l'anno, nella seduta notturna del 22 dicembre 2003, ha approvato all'unanimità il testo trasmesso dalla Camera. Le norme diverranno efficaci dopo sessanta
giorni dalla loro pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale.
Si tratta di una legge molto attesa dai genitori delle persone con disabilità intellettiva, che introduce delle aperture anche nei confronti dell'interdizione e dell'inabilitazione: non sono più obbligatorie e automatiche, ma sono sempre pronunciabili, qualora non si ritenga opportuno procedere con l'amministrazione di sostegno, revocabile in caso di esito negativo. La Camera ha eliminato dal testo una norma, che era
stata introdotta dal Senato, circa l'estensione dell'amministrazione di sostegno anche alle persone anziane,
poiché queste non sono assimilabili alle persone con disabilità.

Ma vediamo in dettaglio i contenuti della nuova normativa, che ha modificato alcuni articoli del Codice civile ed alcune disposizioni attuative dello stesso, oltre ad altre norme collegate.

Intanto è significativo il cambiamento della rubrica del Titolo XII del Cod. civ., che prima recitava "Dell'infermità di mente dell'interdizione e dell'inabilitazione". Adesso la nuova rubrica si intitola "Delle misure di protezione delle persone prive in tutto o in parte di autonomia". Ciò dà il segno di quanto sia cambiata l'immagine sociale e quindi giuridica delle persone con disabilità, a seguito degli ultimi trent'anni di integrazione scolastica e sociale, che in Italia ha raggiunto aspetti del tutto generalizzati e significativi, malgrado permangano ancora pressanti esigenze di miglioramento e il bisogno di resistere a tendenze involutive (manifestatesi - ironia della sorte! - in Italia proprio durante quest'anno, l'anno europeo delle persone con disabilità). E di questi cambiamenti dà testualmente atto la finalità della legge, che è quella espressa di ridurre al minimo i casi di ricorso all'interdizione e all'inabilitazione, che curano solo gli interessi astratti di conservazione dei patrimoni.

I contenuti
Può giovarsi dell'amministrazione di sostegno qualunque persona che, a causa di una infermità o di una menomazione fisica o psichica si trovi nell'impossibilità, anche parziale o temporanea, di provvedere alla cura dei propri interessi.E' questa una formulazione, contenuta nel nuovo art 404 del Cod. civ., che, pur essendo molto ampia (contemplando anche l'impossibilità temporanea o parziale), ha però un ambito di
applicazione ben preciso, poiché si richiede l'accertamento sanitario di una infermità o di una menomazione fisica (anche sensoriale) o psichica in senso ampio. Sono comprese quindi non solo le malattie mentali, ma anche le diversissime forme di disabilità intellettiva, come insufficienza mentale, cerebrolesione, autismo, sindrome di Down etc. In questa logica, anche una persona anziana, come avrebbe voluto il Senato, può giovarsi dell'amministrazione di sostegno, purché versi in una situazione di infermità grave, come i casi,
clinicamente accertati, di demenza senile.

L'amministratore di sostegno è nominato con decreto dal giudice tutelare (art 405 C.C.). E qui si nota già una novità, rispetto ai procedimenti di interdizione e inabilitazione, che sono invece di competenza del Tribunale. I giudici tutelari sono maggiormente distribuiti sul territorio e quindi sono più vicini
agli interessati.

Nel decreto di nomina il giudice tutelare indica, tra l'altro, i limiti, anche periodici, di spesa sostenibile dall'amministratore nell'interesse del beneficiario. Si evita così un assurdo che un'interpretazione burocratica dei poteri dell'amministrazione sta determinando. E cioè che i tutori non possono spendere
attualmente ad esempio l'ammontare delle pensioni di invalidità o delle indennità di accompagnamento, quando queste siano, come spesso accade, versate all'interessato in unica soluzione per più mensilità arretrate. Gli uffici amministrativi e giudiziari di controllo vietano al genitore e al tutore di prelevare quelle
somme (necessarie come unico mezzo di mantenimento dell'interessato), senza autorizzazione del Tribunale con obbligo di reimpiego, perché esse sono ormai considerate patrimonio. Lo stesso articolo, ora, impone invece all'amministratore di sostegno di riferire periodicamente al giudice tutelare anche "delle condizioni di vita personale e sociale" dell'assistito.

Il successivo art 406 C.C. evidenzia ulteriormente il rispetto per la persona dell'interessato, che può indicare il possibile amministratore di sostegno, anche se sia già interdetto o inabilitato. E, allo scopo di ridurre il ricorso all'interdizione, gli operatori dei servizi che si prendono cura di una persona impossibilitata a curare i propri interessi, debbono promuovere il ricorso al giudice tutelare, o segnalare il caso al Pubblico
Ministero, per l'avvio della procedura dell'amministrazione di sostegno.
Nel procedimento, il giudice deve tener conto anche delle indicazioni dell'interessato (art 407C.C.).

L'art 408 C.C. è importante perché da una parte limita le categorie dei possibili beneficiari, pur ampliandone le opportunità. Infatti è fatto divieto agli operatori dei servizi pubblici e privati che si prendono cura dell'interessato di ricoprire tale ufficio. Ciò al fine di evitare conflitto di interessi fra chi si prende cura e chi deve vigilare. Possono essere amministratori di sostegno i parenti, il coniuge e (novità assoluta) la persona
stabilmente convivente con l'interessato, nonché altre persone ritenute idonee dal giudice tutelare. Viene inoltre previsto che possano essere amministratori anche i legali rappresentanti dei soggetti "di cui al Titolo secondo del Libro primo del Cod.civ.". E, cioè, non solo le fondazioni e le associazioni dotate di personalità giuridica, ma anche quelle prive di tale personalità, come sono molte associazioni di volontariato. Questa era stata una costante richiesta, fondata sulla prassi assai diffusa, che ha visto promuovere pure dei corsi di formazione per aspiranti al compito volontario e gratuito di amministratore di sostegno.

L'art 409 C.C. è la chiave di volta della nuova legge. Stabilisce che il beneficiario dell'amministrazione di sostegno mantiene la capacità di agire per tutti gli atti non riservati dal giudice all'amministratore. Quest'ultimo interviene nell'atto quale suo rappresentante (come fa il tutore) per quelli più pericolosi per il
patrimonio (ad es. l'assunzione di un'ipoteca, l'alienazione di un bene o l'acquisto di un bene immobile, la promozione di un procedimento giudiziario), mentre per quelli meno pericolosi, cosiddetti di ordinaria amministrazione, interviene nell'atto insieme al beneficiario, come fa il curatore (ad es. nell'acquisto di beni mobili, nella stipula di locazioni inferiori a nove anni). Comunque, è stabilito che il beneficiario può compiere da solo tutti gli atti "necessari a soddisfare le esigenze della propria vita quotidiana". Ritengo che compiendo tali atti (ad es. acquistare beni mobili di uso personale come abiti, cibo, incassare un affitto, riscuotere il rateo mensile della pensione di invalidità o l'indennità di accompagnamento), il soggetto sia divenuto giuridicamente capace di agire. Per la riscossione degli arretrati, se si dovesse continuare a considerarli divenuti capitali, malgrado la loro natura alimentare, interverrà ormai l'amministratore di sostegno che otterrà dal giudice tutelare l'autorizzazione a spenderli secondo le effettive esigenze del
beneficiario.

E questa logica di maggiore libertà del beneficiario si rinviene anche nell'art. 410 C.C., secondo il quale l'amministratore di sostegno, nello svolgimento del proprio ufficio, deve tener conto "dei bisogni o delle aspirazioni del beneficiario". In caso di contrasto, l'amministratore deve informare il giudice tutelare che
decide. In caso di dissenso, anche il Pubblico Ministero, i parenti entro il secondo grado, il coniuge o la persona stabilmente convivente, possono rivolgersi al giudice tutelare.
Data la sua delicatezza l'ufficio di amministratore di sostegno dura dieci anni, ma può essere rinnovato, a meno che si tratti di un parente o del coniuge o della persona stabilmente convivente, nel qual caso dura per sempre, salvo rinuncia o richiesta di revoca dello stesso interessato.

L'art 411 C.C., nello stabilire che si applicano all'amministrazione di sostegno le norme previste per
l'interdizione e l'inabilitazione in materia di incapacità dell'amministratore a ricevere per testamento o donazione beni del beneficiario finché dura l'ufficio, estende all'amministrazione di sostegno anche "gli effetti di altre norme dettate per gli altri due istituti", purché se ne faccia richiesta al giudice tutelare e
questi lo ritenga opportuno, "tenuto conto dell'interesse del beneficiario e di quello tutelato dalle predette disposizioni". Si ritiene che con tale formulazione la discrezionalità del giudice tutelare non possa impedire l'applicazione al beneficiario dell'amministrazione di sostegno del testamento "fedecommissorio", previsto dagli art 692 e sgg. C.C., secondo il quale ciascuno dei genitori di un "interdetto" o gli scendenti o il coniuge possono istituire erede l'interdetto con l'obbligo di conservare e restituire alla sua morte i beni, anche comprendenti la legittima a favore della persona o degli enti che sotto la vigilanza del tutore si sono presi cura dell'interdetto medesimo.
L'art 692 C.C. ha un interesse chiarissimo a garantire un'assistenza non economica ma anche esistenziale
all'interessato. Sembra quindi rientrare in un'interpretazione logica l'applicazione di tale norma anche al caso del beneficiario di amministrazione di sostegno, che potrà essere istituito erede, quindi, anche dalla persona stabilmente convivente con lui.

Il decreto con i dati personali relativi all'amministratore e al beneficiario, nonché il progetto personalizzato di atti che il beneficiario può compiere da solo o con l'assistenza dell'amministratore e quelli che può compiere solo l'amministratore in rappresentanza dell'amministrato, deve essere immediatamente registrato su un apposito registro, di nuova istituzione, tenuto dal cancelliere, e deve essere registrato entro dieci giorni presso i registri di Stato civile. Ciò per consentire a chiunque voglia contrattare con il beneficiario di conoscere quale sia la sua effettiva capacità di compiere atti giuridici, la sua e quella dell'amministratore. Ciò garantisce l'interesse dei terzi alla sicurezza ed alla validità delle negoziazioni giuridiche.

A tutela degli interessi del beneficiario, l'art 412 C.C. stabilisce che gli atti compiuti dall'amministratore di sostegno o dal beneficiario in violazione delle leggi o delle disposizioni contenute nel decreto di nomina, possono essere annullati entro cinque anni dal loro compimento, anche ad istanza degli stessi. E' da tener presente che, per tutelare però anche la buonafede di terzi che abbiano acquistato diritti da chi li ha acquistati direttamente dal beneficiario o dall'amministratore, il Codice garantisce la salvezza dei diritti acquistati dai terzi che al momento dell'acquisto del possesso erano in buona fede se trattasi di cose mobili (art 1153 C.C.) e se trattasi di cose immobili, a condizione che l'acquirente di buona fede abbia trascritto il suo atto di acquisto entro i cinque anni ed anteriormente alla trascrizione della domanda di annullamento dell'atto illegittimamente posto in essere dall'amministratore di sostegno o dal beneficiario (art 2652 n.6 C.C.).

Gli art 413 e 418 C.C. evidenziano le flessibilità del nuovo sistema, secondo cui il giudice può passare, se lo ritiene opportuno, alla revoca dell'amministrazione di sostegno e procedere all'interdizione o all'inabilitazione o viceversa. Queste nuove norme sull'amministratore di sostegno hanno prodotto delle aperture anche nei rigidi istituti dell'interdizione e dell'inabilitazione. Così l'art 427 C.C. prevede che l'interdetto possa compiere alcuni atti da solo o con l'assistenza del tutore e l'inabilitato possa compiere alcuni atti di straordinaria amministrazione anche senza l'assistenza del curatore. Infine, la legge prevede che non solo la procedura per l'amministrazione di sostegno, ma anche quella per l'interdizione e l'inabilitazione, si svolgano senza tasse di registro e senza spese di giustizia.

Conclusioni
Il nuovo istituto giuridico introdotto, pur non essendo rivoluzionario, risolve molti problemi pratici che comunemente complicavano la vita delle famiglie. Ha allentato il rigore dell'obbligatoria pronuncia dell'interdizione, ha previsto un sistema flessibile fondato su un progetto personalizzato di attività giuridiche, predisposto dal giudice tutelare e da esso modificabile tutte le volte che l'interesse del beneficiario lo richieda. E' riuscito a coniugare l'interesse ad una vita più dignitosa e, per quanto possibile, autonoma del beneficiario con quello di tutela dei terzi. Ha avvicinato al luogo di residenza del beneficiario la sede giurisdizionale competente e gli ha notevolmente ridotto le spese del procedimento.

La F I S H, Federazione italiana per il superamento dell'handicap, e le associazioni aderenti che da anni
insistevano per l'approvazione di una tale legge, sono grate al Parlamento e ai presidenti delle due Camere che hanno mantenuto la parola data e l'hanno fatta approvare prima della chiusura dell'Anno europeo.
(3 gennaio 2004)