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Caritas Italiana Fondazione Migrantes

CONTRIBUTO DELLA CARITAS ITALIANA E DELLA FONDAZIONE MIGRANTES

PER L'ELABORAZIONE DEL DISEGNO DI LEGGE N° 2454 RECANTE
MODIFICHE ALLA NORMATIVA IN MATERIA DI IMMIGRAZIONE E ASILO
ATTUALMENTE ALL'ESAME DELLA CAMERA DEI DEPUTATI

(torna all'indice informazioni)

La Caritas Italiana e la Fondazione Migrantes hanno seguito in questi anni con particolare attenzione l'evolversi della normativa sull'immigrazione e si sono sforzate di dare il loro contributo perché questa si adeguasse il più possibile al rapido evolversi del fenomeno immigratorio. La medesima disponibilità esse manifestano di fronte al nuovo disegno di legge governativo e ritengono che la loro esperienza, accumulata in tanti anni di costante servizio caritativo, sociale, culturale e religioso agli immigrati nonché l'attiva e capillare presenza, che si protrae per generazioni, tra i nostri emigrati italiani, possa accreditare l'autenticità della collaborazione che esse ora nuovamente propongono anche alle sedi istituzionali.

Prima ancora che sulla loro esperienza e sul contatto vivo con la realtà migratoria, Caritas e Migrantes, quali organismi ecclesiali, si appellano a quei principi e valori fondamentali che, pur essendo continuamente ribaditi dalla dottrina sociale della Chiesa, costituiscono patrimonio autentico di quel sano umanesimo che trova le sue migliori espressioni nella nostra tradizione civile e nella stessa Costituzione italiana.

E' in quest'ottica che ci poniamo per valutare il nuovo disegno di legge, che ripresenta tante disposizioni della legge ora in vigore, sulle quali c'era stata a suo tempo larga convergenza di consensi ed altre ne aggiunge che sono decisamente positive; ma allo stesso tempo propone altre disposizioni che sembrano in netto contrasto con i predetti principi e valori o comunque destano forti riserve. Del resto, membri autorevoli della stessa maggioranza si sono già pronunciati su certi punti in modo piuttosto critico.

Quanto agli aspetti positivi del disegno di legge, piace segnalare la riaffermata cooperazione internazionale anche se formulata in termini piuttosto generici, lo sportello unico per l'immigrazione inteso a snellire gli adempimenti burocratici spesso snervanti, la corsia preferenziale per gli stranieri di origine italiana da parte di almeno un genitore o che abbiano svolto un percorso di formazione professionale nel loro Paese, l'anticipo al 30 novembre dell'anno precedente del decreto di programmazione degli ingressi per anno successivo. La stessa determinazione del Governo a voler gestire efficacemente le politiche migratorie nonché a prevenire e contrastare l'immigrazione clandestina, in linea di principio merita il consenso.

Tuttavia tali elementi positivi non compensano quei tanti altri aspetti che lasciano insoddisfatti, anzi pongono inquietanti interrogativi e reclamano, di conseguenza, una profonda riconsiderazione, perché sembrano toccare i diritti irrinunciabili della persona, poco importa se si tratta di straniero od anche di irregolare. Hanno avuto larga eco anche fuori dell'ambiente ecclesiale le incisive parole del Papa enunciate esattamente dieci anni fa e ripetute negli anni successivi con particolare riferimento a singole categorie di migranti, come i lavoratori, le famiglie, le donne, i nomadi, i profughi: "Il migrante va considerato non semplicemente come strumento di produzione, ma quale soggetto dotato di piena dignità umana. La sua condizione di migrante non può rendere incerto e precario il suo diritto a realizzarsi come uomo e la società di accoglienza ha il preciso dovere di aiutarlo in tale senso". Perfino "la condizione di irregolarità legale non consente sconti sulla dignità del migrante, il quale è dotato di diritti inalienabili, che non possono essere violati né ignorati". In occasione del Giubileo dei migranti del 2 giugno 2000 il Papa ha voluto riassumere in queste parole il senso del grande evento: "Ecco il messaggio che questa celebrazione giubilare vuole far giungere dappertutto: al centro dei fenomeni della mobilità, sia posto sempre l'uomo e il rispetto dei suoi diritti".

Rientrano in questi diritti la libertà personale, la possibilità di difesa in foro giurisdizionale, l'asilo e la protezione umanitaria, l'unità familiare e, in genere, il diritto ad elaborare un progetto migratorio stabile per sé e per la propria famiglia.


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Quanto al nuovo disegno di legge, si ha anzitutto la forte impressione che esso intenda affrontare e risolvere un tema tanto serio, vasto e complesso con una certa fretta, in modo piuttosto sbrigativo, praticando delle scorciatoie poco sicure, che potrebbero portare lontano dagli obiettivi proposti.

Desta preoccupazione in via preliminare il fatto che non si tenga in debita considerazione, che si voglia anzi disattendere il contributo, e precisamente un triplice contributo, fondamentale e decisivo per una legge organica sull'immigrazione che risponda alle vere esigenze non solo degli immigrati ma dell'intera società italiana.

Un primo contributo va ricercato da un maggiore confronto con gli esperti, le parti sociali, i gruppi di solidarietà da anni impegnati in prima linea sul fronte delle migrazioni. Sarebbe stato auspicabile che queste forze vive fossero state interpellate e fossero diventate interlocutrici del Governo già nella fase di elaborazione del disegno di legge; ora si è un po' in ritardo, comunque la partita è ancora in pieno svolgimento e ognuno di questi attori vi può svolgere la sua parte, purché si consenta che entrino in campo e non debbano limitarsi a lanciare messaggi da lontano, in posizione più dialettica e critica che dialogante.

Un secondo contributo dovrebbe pervenire da una profonda verifica di quanto è avvenuto in questi anni non solo sul piano della gestione concreta delle migrazioni, ma pure su quello della normativa. Nella Relazione illustrativa si dice che, data "l'esigenza di innovare profondamente l'attuale disciplina in materia di immigrazione… il presente disegno di legge si propone il fine di rivedere sistematicamente la legislazione italiana concernente gli stranieri". Sembra doveroso domandarsi, anche in questa fase ormai avanzata dell'iter legislativo, perché sia proprio necessario "rivedere sistematicamente - innovare profondamente" la legge nel suo insieme o non sia più prudente e costruttivo impegnarsi a raggiungere almeno molti degli auspicati obiettivi con una più sistematica e decisa azione politica, amministrativa e diplomatica in applicazione della legge vigente. Sarebbe nefasto illudersi che le disfunzioni nascano dalla mancanza della normativa, quando invece potrebbero annidarsi nella scarsa volontà o capacità di attuazione e nei troppi intoppi della macchina burocratica. Si tenga presente inoltre che la legge oggi in vigore concede al Governo ampia discrezionalità di interpretazione e libertà di interventi per promuovere, prevenire, correggere molte cose in fatto di immigrazione senza ricorrere a nuove leggi; niente poi impedisce che in casi particolari si possa procedere a modificare la legge stessa.

Un terzo e più decisivo contributo sta per essere offerto in sede di Unione Europea, dove una normativa comune in parte è già stata approvata (si pensi all'Accordo di Schengen e alla Convenzione di Dublino), mentre sta per essere definitivamente elaborato ed approvato un poderoso corpo legislativo che dovrà essere completo entro il 2004; anche l'Italia, come tutti gli Stati membri, vi si dovrà adeguare per quanto riguarda, ad esempio, ingressi per lavoro, ricongiungimenti familiari, contrasto dell'immigrazione clandestina, stardard minimo per le domande di diritto di asilo, status degli stranieri titolari di un permesso di soggiorno di lungo periodo ed altro. Ci si domanda se sia il caso di procedere proprio in questo momento a profonde innovazioni sulle tematiche come quelle ora enunciate, con la previsione di dover rimettervi mano entro brevissimo tempo, o non sia più prudente e razionale limitarsi per ora solo a quelle modifiche che si ritenessero necessarie e urgenti. Si tratta di evitare non solo spreco di tempo e di energie, ma pure il pericolo di ingenerare quel senso di stanchezza, di frustrazione e di discredito verso interventi legislativi che si susseguono a così breve scadenza.


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Ciò premesso, vengono qui di seguito elencati alcuni aspetti che fanno maggiore problema, a cominciare da quelli che colpiscono direttamente non gli immigrati irregolari, ma gli stessi regolari; si corre così il rischio che il disegno di legge, anziché contrastare, finisca per incentivare maggiormente l'immigrazione irregolare e clandestina.


Dello straniero regolarmente soggiornante vengono compromesse la stabilità di soggiorno per motivi di lavoro e le misure di integrazione sociale:

La durata massima del soggiorno per lavoro subordinato non è di tre anni, come prevede la proposta di direttiva dell'UE, ma di 2 anni.

Non si comprende per quale motivo la durata del permesso di soggiorno, quando viene rinnovato, debba essere ridotta dagli attuali 4 anni a 2 anni (la proposta di direttiva europea prevede anche per il rinnovo una durata di 3 anni): ciò complicherà inutilmente la vita degli stranieri regolarmente soggiornanti e raddoppierà gli adempimenti delle Questure.

Contrariamente a quanto fissato nel Testo Unico e nella proposta di direttiva dell'U.E. per i lungo residenti, si prevede che la carta di soggiorno sia rilasciata dopo 6, non dopo 5 anni di soggiorno regolare ininterrotto e non si comprende quale sia la ragione di questo allungamento che ostacola l'integrazione degli stranieri regolarmente soggiornanti.

L'obbligo di rinnovo del permesso di soggiorno presso la Questura della provincia dove lo straniero ha la residenza e non più presso quella in cui dimora obbligherà decine di migliaia di stranieri ad inutili viaggi presso le Questure che originariamente avevano rilasciato il permesso, ostacolerà la mobilità interna degli stranieri e renderà inutilmente complicato alle stesse Questure gli accertamenti necessari nelle procedure di rinnovo.

Lo straniero che perderà il lavoro, allo scadere per permesso di soggiorno per lavoro subordinato non disporrà più di almeno un anno, come prevede la legge vigente, ma soltanto di sei mesi di tempo per trovarsi altro lavoro; ne sono colpiti i più deboli, ad esempio chi è in stato di malattia o di gravidanza, od anche chi in periodo di disoccupazione è impegnato in corsi di formazione e di riqualificazione professionale ed anzi finisce per scoraggiare lo straniero dall'impegnarsi positivamente a frequentare tali corsi.
Del tutto ingiustificata rispetto all'intento di prevenire l'immigrazione clandestina e il lavoro nero (oltre che in contrasto col principio di uguaglianza tra i lavoratori) appare la norma che vuole sopprimere la possibilità per i lavoratori stessi di poter riportare in patria i contributi versati in loro favore maggiorati del 5 per cento: così si disincentivano i lavoratori extracomunitari dal progettare concreti rientri in patria e dall'esigere dai datori di lavoro il pagamento dei contributi previdenziali e assistenziali obbligatori.

Grave preoccupazione suscita poi il fatto che il testo del ddl emendato dal Senato sembra addirittura acuire la precarizzazione degli stranieri regolarmente soggiornanti e impedire gli elementi di base dell'integrazione sociale, come quello dell'accesso all'alloggio a prezzi contenuti. Infatti l'emendamento approvato all'art. 41 T.U. introduce una riserva del solo 5 per cento di alloggi di edilizia residenziale pubblica da destinarsi ai soli titolari di carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata di 2 anni, i quali abbiano in corso una regolare attività di lavoro subordinato o di lavoro autonomo. Ciò significa che non potranno più usufruirne coloro che sono iscritti nelle liste di collocamento; e non è chiaro se, in caso di cessazione del rapporto di lavoro molte famiglie saranno costrette a lasciare le case popolari; se così fosse, nei Comuni in cui oggi gli extracomunitari assegnatari di alloggi popolari sono più del 5%, all'entrata in vigore della nuova legge potrebbero essere sfrattate migliaia di famiglie e non si capisce con quali criteri ciò possa avvenire (vedi la modifica proposta all'art. 24).

L'impegno imposto al datore di lavoro a provvedere alle spese di viaggio per il rientro del lavoratore nel paese di provenienza sarà un pesante deterrente per il datore di lavoro a stipulare contratti di lavoro regolari.

La chiamata nominativa, com'è ora stabilita dalla legge, comporta il ritorno ad un meccanismo già fallito nel passato: dal sistema della programmazione dei flussi, stabilita dalla legge vigente, si torna a quello della previa verifica dell'indisponibilità di lavoratori iscritti alle liste di collocamento che era stata introdotta con la legge 943 del 1986. E' il caso di ricordare che la verifica dell'indisponibilità di altri lavoratori era stata la vera causa del blocco dei nuovi ingressi regolari e il conseguente incentivo all'ingresso irregolare.

Il fatto che il rinnovo del permesso di soggiorno debba avvenire non 30 giorni prima della scadenza, com'è ora, ma 60 o 90 giorni prima risulta un pericoloso aggravio e un ulteriore ostacolo burocratico all'integrazione dello straniero.

In tale contesto viene spontaneo domandarsi se il sostituire "contratto di soggiorno" a "permesso di soggiorno" sia una semplice variante lessicale che intende ricalcare la terminologia europea, o sottenda ed evidenzi la precarietà del lavoratore straniero e metta in mano al datore di lavoro la formidabile arma del ricatto (il facile licenziamento), dal momento che, se lo straniero titolare di un permesso di soggiorno per lavoro subordinato per qualsiasi motivo cessa il suo rapporto di lavoro, deve trovarsi inesorabilmente un altro lavoro regolare entro soli sei mesi oppure deve lasciare il nostro paese od entrare nella clandestinità. Inoltre tale istituto sembra non conforme alla Costituzione, che agli articoli 35-40 garantisce in pari modo tutti i lavoratori a prescindere dalla loro nazionalità e viola la riserva rinforzata di legge sulla condizione giuridica dello straniero (prevista dalla Costituzione, art. 10, comma 2), perché non conforme all'art. 8 della Convenzione OIL, n. 143/1975 (ratificata e resa esecutiva in Italia). In ogni caso la formula del contratto di soggiorno costituisce, insieme con altre norme del ddl, l'indice di una tendenza ad ostacolare l'integrazione degli immigrati nella realtà italiana, perché proietta un'immagine strumentale dello straniero, ridotto a soggetto utile se e fino a quando produce ricchezza.
Infine va tenuto presente che già l'attuale normativa, e tanto più quella che ora si vuole instaurare, si pongono in contrasto con la Convenzione O.I.L. del 24 giugno 1975, ratificata in Italia con la legge 10 aprile 1981, n. 158, che all'articolo 8, comma 1 stabilisce:
"A condizione di aver risieduto legalmente nel paese ai fini dell'occupazione, il lavoratore migrante non potrà essere considerato in posizione illegale o comunque irregolare a seguito della perdita del lavoro, perdita che non deve, di per sé, causare il ritiro del permesso di soggiorno o, se del caso, del permesso di lavoro".


2. Con la soppressione dell'art. 23 sulla possibilità di sponsorizzazione le vie legali di ingresso per lavoro vengono ristrette e rese inutilmente difficili e ciò in presenza di un'elevata e ciò in presenza di un'elevata e persistente richiesta di manodopera per taluni settori. Così si finisce per incentivare il ricorso al lavoro nero e favorire nuova immigrazione clandestina; infatti sopprimendo l'ingresso per inserimento nel mercato di lavoro, si azzera la possibilità di incontro diretto tra domanda e offerta. Viene penalizzato particolarmente, ma non esclusivamente, il settore del lavoro domestico e dei servizi alla persona, che reclama una presenza sempre maggiore di lavoratori stranieri, a motivo del calo ed invecchiamento della nostra popolazione e della crescente immissione della donna in attività extradomestiche.

Non ha senso in questo e in simili settori prevedere come unica modalità di ingresso per lavoro subordinato la chiamata nominativa, da parte del datore di lavoro, di una persona lontana e per di più sconosciuta o la scelta casuale della colf dalle liste di prenotazione: questo è un campo dove deve instaurarsi un rapporto fiduciale tra lavoratore e datore di lavoro, il quale non può mettere la propria casa, compresi infermi, anziani e bambini, in mano a persona del tutto ignota. Che questa forma di ingresso si presti ad abusi più di altre forme di chiamata numerica o nominativa, oppure contribuisca ad allargare le sacche di disoccupazione, è tutto da dimostrare; sembra anzi avvenga proprio il contrario, poiché si creano di fatto quelle "catene migratorie" che nella storia delle migrazioni anche italiane sono state la via maestra per un'immigrazione bene integrata e a minimo costo sociale.

Si tratta dunque non di aumentare le possibilità di ingresso per lavoro, ma di prevedere che, attraverso modalità realistiche e conformi alle caratteristiche intrinseche di ogni fenomeno migratorio, il medesimo numero di ingressi avvenga nel modo più regolare. Infatti il sostegno offerto dallo sporsor costituisce una garanzia a copertura di qualsiasi eventuale costo nella fase iniziale di inserimento (vitto, alloggio, salute) e valorizza le capacità di integrazione che anche gli immigrati regolari sono capaci di esprimere. In Stati a lunga esperienza migratoria, come USA e Canada, l'utilizzo della sponsorizzazione per gli ingressi fa parte delle scelte di fondo della politica migratoria. Pertanto l'incontro tra domanda e offerta di lavoro ed il rapporto tra famiglie italiane e persone immigrate sono resi più difficili se cessa l'istituto dello 'sponsor', che andrebbe quindi ripristinato, eventualmente prevedendo un visto di ingresso di durata più limitata (ad es. pari a novanta giorni). Se proprio si teme che aumenti in tal modo la disoccupazione, il che va dimostrato, si preveda piuttosto la possibilità di limitare gli ingressi mediante sponsorizzazione a quelle zone o a quelle mansioni in cui si registra una persistente e acuta carenza di manodopera

La stessa regolarizzazione per le colf e le "badanti", prevista dalla legge, e le ripetute anticipazioni di ingressi per gli stagionali agricoli, realizzate al di fuori delle procedure generali, confermano l'impraticabilità della scelta del disegno di legge, le cui procedure sono così poco realistiche e talmente faticose che finiscono per irrigidire e bloccare gli ingressi regolari per lavoro, proprio quando invece si è in presenza di istanze molteplici che provengono dallo stesso mondo produttivo. Ad analoghi ripieghi sarà giocoforza ricorrere per assecondare le richieste, già avanzate dalle regioni, per l'acquisizione di personale ospedaliero o quelle adombrate dagli ambienti militari per rinsanguare i quadri "volontari" delle forze armate. Dietro lo schermo del rigore assoluto si sta prefigurando una catena di eccezioni che riduce la regola generale a mera espressione di facciata: il disegno di legge sembra così riprodurre proprio la medesima politica migratoria di irrigidimento, di fatto inattuabile, che già prima del 1998 non era stata in grado di prevenire l'ingresso di centinaia di migliaia di clandestini, costringendo poi a ripetute sanatorie.


3. I ricongiungimenti familiari sono colpiti da ingiustificate restrizioni a confronto della norma oggi in vigore in Italia e in elaborazione nell'UE: vengono infatti esclusi i genitori a carico qualora i figli siano più di uno; vengono pure esclusi i parenti fino al terzo grado, inabili al lavoro, anche se a carico dell'immigrato. Non è in tal modo tutelato a sufficienza il diritto all'unità familiare garantito dalla nostra Costituzione e da diverse convenzioni internazionali cui l'Italia ha aderito.
Ciò tuttavia che maggiormente preoccupa è il fatto che la precarietà della condizione giuridica e lavorativa dello straniero sopra enunciata (cf. n. 1) pone gravi ostacoli anche agli altri suoi familiari che sono ancora all'estero ed hanno titolo al ricongiungimento.

Inoltre gli emendamenti introdotti in Senato hanno prodotto una situazione inspiegabile e piuttosto contradditoria:

- Da un lato si è posto parziale rimedio alle restrizioni sopra denunciate, rendendo possibile il ricongiungimento dei genitori a carico se non hanno altri figli al Paese di origine e i figli maggiorenni a carico se invalidi totalmente (provvedimento in sé positivo, ma che può riguardare solo poche centinaia di persone).

- Dall'altro lato si è approvato un emendamento presentato dal Governo che produce un aggravamento notevolissimo della procedura per ottenere il nullaosta al ricongiungimento familiare: si impone infatti all'immigrato che richiede il nulla-osta per i suoi familiari di includere, tra la documentazione da allegare alla domanda di nulla-osta, anche "quella attestante i rapporti di parentela, coniugio e la minore età, autenticata dall'autorità consolare italiana". Nel sistema attuale invece tale documentazione, allegata alla domanda di visto di ingresso per ricongiungimento familiare, viene trattata dal consolato unitamente alla domanda di visto (cf. Regolamento di attuazione, art. 6, commi 2 e 3). L'emendamento introdotto comporterà, per i prevedibili ritardi e lungaggini, un obiettivo serio impedimento ai ricongiungimenti familiari, esigerà infatti un raddoppio delle file ai consolati ed un logorante allungamento delle procedure: i familiari prima dovranno fare la fila ai consolati per presentare i documenti anagrafici stranieri da legalizzare, rifare poi la fila per ritirarli, quindi inviarli in Italia al familiare immigrati, che soltanto a questo punto potrà presentare allo Sportello unico per l'immigrazione la domanda di nulla-osta; sarà poi da chiarire se i familiari in patria, dopo che è stato loro trasmesso dall'Italia il nulla-osta, saranno di nuovo tenuti a produrre al consolato la medesima certificazione anagrafica prima di ottenere il rilascio del visto. Questa identica procedura era in vigore fino al 1994 ed aveva costituito un notevole incentivo all'immigrazione clandestina di familiari e proprio per questo era stata soppressa prima con circolari e poi con la legge del 1998.

N.B.
Per i minori non accompagnati si veda la proposta dell'associazione "Save the Children" sottoscritta anche da Caritas Italiana e Fondazione Migrantes e riportata più avanti.
4. L'espulsione immediata diventa regola generale per via amministrativa senza che sia rispettata la riserva di giurisdizione. Per quanto sia legittimo, come si è già rilevato, l'obiettivo di fondo di contrastare il più possibile l'immigrazione clandestina e di rendere efficaci le espulsioni, è inaccettabile la scelta dei mezzi che si intende adottare, in particolare la sommaria procedura che comporta l'accompagnamento immediato alla frontiera come misura amministrativa nella totalità dei casi, senza effettiva possibilità di ricorso e senza preventiva pronuncia del giudice.
Tale provvedimento sbrigativo appare in contrasto con l'articolo 13 della Costituzione, secondo il quale la restrizione della libertà deve avvenire per mezzo di un provvedimento motivato dell'autorità giudiziaria. La Corte Costituzionale nella recentissima sentenza n. 105/2001 ha affermato che tale principio si applica nel caso di espulsione immediata successiva al trattenimento disposto dall'art. 14 del T. U., con il preciso onere per il giudice, che procede alla convalida del trattenimento, di procedere all'esame della legittimità o meno del provvedimento espulsivo.
Lo Stato dunque per escludere le presenze irregolari dal suo territorio trovi altre vie che non ledano la libertà personale e il diritto alla difesa. E', ad esempio, in suo potere rafforzare, di concerto con gli altri Stati dell'area Schengen, il controllo delle frontiere comuni; trattenere il clandestino nei centri di permanenza temporanea finché il giudice non si sia pronunciato, in tempi brevissimi, sul suo accompagnamento alla frontiera o sul prolungamento della sua permanenza in detti centri; stipulare e rendere effettivi gli accordi bilaterali o multilaterali di riammissione dell'espellendo nel Paese di origine o di provenienza. E' ancora in potere dello Stato potenziare (e sollecitare su questa linea i partners europei) la cooperazione per lo sviluppo dei Paesi ad alta pressione emigratoria e rallentare la spinta degli ingressi clandestini con una maggiore apertura per gli ingressi regolari, nei limiti consentiti dal nostro mercato di lavoro.
Si aggiunga inoltre che per procedere all'esecuzione delle espulsioni immediate emesse, un numero elevatissimo di poliziotti passerebbe il proprio tempo a fare il pendolare tra le Questure e le frontiere, come di fatto sta già avvenendo, senza occuparsi invece del controllo del territorio, con dispendio di energie e con costi molto elevati.


5. Quanto al reato di immigrazione clandestina, intesa sia come permanenza in Italia dell'espellendo sia come reingresso dell'espulso (il primo ingresso non è considerato un reato), il comune sentire in ambito ecclesiale è lontano dal ritenere l'immigrato che è irregolare per soggiorno come un criminale, a meno che l'irregolarità del soggiorno non sia aggravata da altri comportamenti già perseguibili penalmente. Per la stragrande maggioranza di questi irregolari si tratta, come si esprime Giovanni Paolo II, di un "esodo della disperazione" per istinto di sopravvivenza. Nel marzo del 2001 la Commissione delle Conferenze Episcopali della Comunità Europea (COMECE) ha chiaramente affermato che "chiunque esercita il diritto di cercare migliori condizioni di vita non dovrebbe essere considerato come criminale solo per questo". La stessa Convenzione ONU di Palermo del dicembre scorso contro il crimine organizzato, approvata anche dall'Italia, afferma che "l'immigrazione, come fatto in sé, non è un reato e quindi non può essere perseguita per via giudiziaria".


6. Lo straniero rischia di essere penalizzato per inadempienze o trasgressioni altrui. Si possono citare due casi riguardanti rispettivamente lo Stato ed i semplici cittadini.
Primo caso: l'espellendo, che non può essere rinchiuso in un centro di permanenza per indisponibilità di posti, riceve l'intimazione a lasciare l'Italia entro 5 giorni; se si trattiene in Italia perché privo di mezzi per far ritorno al suo paese ed è fermato dalle forze dell'ordine, viene incriminato e incarcerato per un periodo da sei mesi ad un anno; con la nuova legge non si tratterà di caso ipotetico o raro, potrà anzi interessare decine di migliaia di stranieri; ed anche se la legge non venisse di fatto applicata per evitare l'intasamento delle carceri o perché interviene un "giustificato motivo", rimane sull'immigrato l'ombra fosca del criminale degno del al carcere.
Altro caso, ancora più frequente, riguarda il datore di lavoro che licenzia lo straniero regolare per assumerne un altro in nero: ne consegue che il licenziato, perdendo il posto di lavoro, se è titolare di un permesso di soggiorno per lavoro subordinato e non ne trova un altro entro i successivi sei mesi, perde anche il titolo per il rinnovo del permesso di soggiorno. Inoltre la più facile carcerazione dell'immigrato, anche per il solo fatto di essere irregolare, metterà più crudamente in evidenza la drammatica condizione, già ora in atto, degli extracomunitari detenuti, penalizzati in vario modo a confronto dei detenuti italiani, ad esempio per la mancanza di alternative al carcere, per le difficoltà di avvalersi di una valida tutela legale, per le scarse opportunità di occupare il tempo e di porsi in contatto con l'esterno.


7. Il diritto di asilo, a parte l'incongruità della sua trattazione in calce alle norme sull'immigrazione, viene di fatto vanificato, proprio l'anno successivo alla celebrazione del 50° Anniversario della Convenzione di Ginevra, sottoscritta ora in pieno anche dall'Italia. Il tema è di tale importanza che esige una più ampia, per quanto rapida, riflessione.

Il diritto d'asilo merita una disciplina completa in apposite norme e perciò sarebbe necessario o un testo legislativo distinto dal disegno di legge sull'immigrazione o una disciplina esaustiva all'interno del medesimo disegno di legge che è ora all'esame del Parlamento. Infatti non si comprende come si possa racchiudere in due soli articoli una materia di tanta gravità e complessità, sulla quale era già stato approvato un disegno di legge dalla Camera il 7 marzo 2001 ed era in ultima fase di approvazione anche al Senato. Questa materia per di più è garantita, oltre che dal diritto internazionale e comunitario, dalla stessa Costituzione italiana. Infatti l'art. 10, comma 3, prevede il diritto d'asilo non soltanto ai rifugiati, cioè (come li definisce la Convenzione di Ginevra) gli stranieri che temono a ragione di essere individualmente perseguitati, ma anche a tutti coloro ai quali non sia altrove garantito l'effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana e dunque anche a chiunque sia costretto a lasciare il proprio Paese non perché è perseguitato individualmente, ma perché è in pericolo la sua vita, la sua incolumità o libertà a causa di guerre, conflitti civili, violazione generalizzata dei diritti fondamentali, disordini gravi e generalizzati, carestie, calamità naturali, ecc.; situazioni oggi sempre più frequenti e all'origine di esodi di massa.

Quanto al diritto comunitario, sono già approvate o in fase di approvazione una serie di Direttive, dalle quali, contrariamente a quanto si afferma, molto si scostano diverse norme del ddl e alle quali l'Italia dovrà adeguarsi entro la fine del 2003. Perciò non sembra razionale che sull'asilo si introduca una nuova disciplina, la quale non potrà entrare in vigore che ad anno molto inoltrato nel 2002, quando cioè già sarà giunto il momento di una nuova modifica dell'ordinamento italiano per adeguarsi alle norme comunitarie.

Né si dica che si tratta di norme transitorie e parziali in attesa di una legge organica in materia, rese urgenti, come si legge nella presentazione del ddl, "al fine di non consentire che tale istituto sia utilizzato impropriamente, al solo scopo di procrastinare o di evitare un provvedimento di allontanamento per irregolarità di soggiorno". Di fatto la nuova disciplina viene ad estendersi alla totalità dei richiedenti asilo; che se è urgente porre rimedio in casi particolari ad abusi, si provveda a contrastare gli abusi per altra via, senza mettere mano a tutta la disciplina di asilo in modo ancora così inadeguato.
Ciò che più preoccupa nel d.d.l. è la "procedura semplificata" e "accelerata" che porta a decisioni alle quali, se l'esito è negativo, segue l'espulsione immediata, senza possibilità di ricorso con effetti sospensivi; in casi particolari è previsto il ricorso, non al giudice ma al prefetto il cui responso è inappellabile. Viene così vanificata l'essenza stessa del diritto di asilo che comporta sia la possibilità di accedere a una seria procedura, sia l'esame da parte di un organo che possa giudicare del caso con imparzialità e competenza, qualifiche per le quali la Commissione, così come viene presentata nel d.d.l., non dà sufficienti garanzie; questa infatti non è un'autorità "terza" rispetto a quella che ha già rigettato la domanda e non ha di conseguenza una effettiva autonomia valutativa e decisionale.

Come criterio minimo si chiede che non venga usato il medesimo rigore e la medesima procedura per chi chiede asilo avendo già a suo carico un provvedimento di espulsione e per chi è sorpreso e fermato alla frontiera (il richiedente asilo infatti quasi per definizione è un "irregolare", non potendo approdare in Italia per vie regolari e con carte in regola) e soprattutto per chi, regolare o meno, si presenta spontaneamente alle forze dell'ordine per chiedere l'asilo.

Per un'effettiva tutela del diritto d'asilo sarebbe comunque del tutto inadeguata ogni forma di ricorso gerarchico nei confronti dei provvedimenti di rigetto adottati dalle commissioni territoriali; si richiede perciò che sia previsto l'effetto sospensivo del ricorso giurisdizionale contro il rigetto. E' tuttavia legittimo, anche per evitare abusi, che si prevedano sia termini brevissimi per la presentazione dei ricorsi e per la decisione dei giudici, sia il trattenimento del ricorrente nei centri di accoglienza.

E' altresì indispensabile che, anche in conformità alla riserva di giurisdizione prevista dall'art. 13 della Costituzione, sia sottoposta alla convalida giurisdizionale ogni forma limitativa della libertà personale dei richiedenti asilo, sia nel caso di trattenimento nei centri di permanenza temporanea, sia nel caso di permanenza all'interno degli speciali centri di accoglienza.7.



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Nella "Relazione illustrativa" che accompagnava la bozza del d.d.l. fatta circolare ai primi di settembre, si legge: "Siamo certi che il fenomeno migratorio appartiene al nostro presente e ancor più al nostro futuro… L'immigrazione è per l'Italia,oltre che un'occasione per manifestare solidarietà a chi si trova in difficoltà, una necesità per la sua sopravvivenza: è un fenomeno con il quale dobbiamo imparare a convivere per molti e molti anni, essendo iscritta nel nostro futuro per almeno due generazioni. Il problema dunque nonriguarda il se dell'immigrazione, che è risolto dai fatti, ma il come, cioè la disciplina del fenomeno".

Parole nobili, che però più non figurano nella relazione che accompagna il testo che è stato trasmesso al Segnato ed ora alla Camera. Si spera tuttavia che l'istanza di solidarietà, di convivenza e di senso civico, espressa in queste parole, rimanga in chi ora deve dire l'ultima parola sul disegno di legge e appaia nel testo definitivo con maggiore trasparenza.


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Autorevoli prese di posizione di data recente


Il Presidente della CEI, il Cardinale Camillo Ruini, il 25 settembre 2001 in apertura del Consiglio Episcopale Permanente, si era già espresso sul disegno di legge in questi termini:
"Una questione aperta e assai delicata è quella delle normative che devono regolare l'immigrazione, sulle quali il Governo ha da pochi giorni licenziato un disegno di legge orientato in senso piuttosto restrittivo e già ora fortemente discusso, in attesa del confronto nelle sedi istituzionali. Occorre in realtà trovare un non facile punto di sintesi che contemperi da una parte le esigenze di accoglienza - motivate dalla solidarietà umana e dalle stesse necessità della nostra economia - e il rispetto dei diritti inalienabili delle persone e delle famiglie, dall'altra i criteri di un efficace contrasto all'immigrazione clandestina e della possibilità di una proficua integrazione nel nostro tessuto sociale. Per la realizzazione di ciascuno di questi obietivi, non meno importante delle normative è l'impegno concreto e coordinato dei vari organi della pubblica amministrazione, mentre resta in ogni caso indispensabile e preziosa l'opera di solidarietà e di volontariato, alla quale le comunità e organizzazioni ecclesiali hanno portato e continueranno a portare tutto il loro contributo".

Nell'ultimo Consiglio Episcopale Permanente (11 marzo 2002) il Cardinale è nuovamente intervenuto sull'argomento accentuando il suo giudizio critico particolarmente su alcuni punti: "Alquanto problematiche appaiono… le norme sull'immigrazione contenute del disegno di legge recentemente approvato dal Senato e che deve ora passare all'esame della Camera dei Deputati. Non è facile, indubbiamente, formulare una normativa che riesca a contemperare esigenze diverse e anche contrastanti - da ultimo ce lo ha ricordato la tragedia al largo di Lampedusa -. Esse vanno però comunque affrontate con spirito costruttivo e prestando attenzione a tutti gli aspetti di una realtà molto complessa. In particolare, risulta discutibile sia il collegare in modo troppo stretto e automatico il permesso di soggiorno con il contratto di lavoro sia il limitare severamente le possibilità dei ricongiungimenti familiari. Più in generale, la doverosa tutela della legalità e il rispetto delle compatibilità nell'accoglienza degli immigrati vanno perseguiti all'interno di un approccio solidale e personalistico, per il quale, pur senza ignorare i pericoli, l'altro, anche quando viene da lontano, è in primo luogo prossimo, e non avversario minaccioso".

Il Segretario Generale della CEI, Mons. Giuseppe Betori, il 19 marzo scorso, in occasione della conferenza stampa in cui ha presentato il comunicato finale del Consiglio Permanente, nel ribadire che i "tanti aspetti" del problema dell'immigrazione vanno tenuti tutti presenti e che non possono essere separati, ne ha messi in risalto tre: " (1) Il problema dei flussi immigratori ordinati dalla legge, considerando che la nostra società ha bisogno della collaborazione dei lavoratori stranieri. (2) Il problema dell'immigrazione clandestina, che va combattuta con aiuti, politiche di intesa tra gli Stati, rispetto della legalità. (3) Il terzo aspetto, che ci sta anche molto a cuore, è l'integrazione degli immigrati". Va inoltre rilevato che il comunicato finale, che esprime il consenso collegiale dei vescovi del Consiglio Permanente, enumera tra i punti problematici del disegno di legge anche "il rispetto del diritto di asilo".

Merita rilievo anche l'intervento del Presidente della Repubblica Ciampi, che il 19 marzo a Padova, in riferimento ai recenti sbarchi di massa, ha dichiarato senza mezzi termini: "Nelle emergenze, come assistiamo in questi giorni, lo spirito umanitario deve prevalere su ogni altra considerazione". Comunque, anche a prescindere dalle varie emergenze, l'immigrazione "pone problemi, ma appare indispensabile anche per riempire i vuoti della forza lavoro".

Allegato

ALCUNI SUGGERIMENTI CONCRETI DI MODIFICA DELL'ARTICOLATO

Le seguenti osservazioni con proposte di emendamento al disegno di legge approvato in Senato vengono segnalate da Caritas Italiana e Fondazione Migrantes quale risultato di un attento studio del testo condotto assieme ad esperti e giuristi di loro fiducia

Art. 1 -
Cooperazione con gli Stati stranieri
Comma 1 - E' apprezzabile quanto viene disposto per favorire le elargizioni per iniziative umanitarie, ma per evitare elusioni e dispersioni delle donazioni verso scopi non direttamente connessi con il fenomeno migratorio occorre che si specifichi che le elargizioni devono essere finalizzate a finanziare iniziative mirate alla progressiva riduzione dei fattori economici, sociali e politici che inducono le persone ad emigrare o ad un positivo reinserimento in patria degli stranieri emigrati in Italia.
Comma 2 - Altrettanto positiva è la valutazione per questo secondo comma, tuttavia va rilevato che il d.d.l., qui come in numerose altre norme, non fa che riproporre e ripetere quanto già contenuto nel vigente T. U. per il contrasto dell'immigrazione clandestina. Si vedano in proposito gli articoli 2, 3, 19 del T. U.

Art. 2 - Comitato per il coordinamento e il monitoraggio
L'istituzione di un siffatto Comitato sembra non aver bisogno dell'introduzione di un nuovo articolo nel T. U., essendo sufficiente il riferimento alla Legge 24 agosto 1988, n. 400, del resto richiamata nel corpo stresso della norma. . Non si vede l'utilità della duplicazione normativa. Resta poi da verificare se l'alto numero dei partecipanti ne favorisca l'efficacia.

Art. 3 - Politiche migratorie
E' opportuno il termine del 30 novembre per il decreto che determina le quote per l'anno seguente ma, per evitare inutili slittamenti dovuti ad altre fasi della procedura (parere di organi istituzionali, emanazione definitiva, registrazione della Corte dei conti), sarebbe opportuno precisare che la data indicata si riferisce alla definitiva pubblicazione del D.P.C.M.
Quanto ad eventuali ulteriori decreti o al provvedimento con cui si supplisce alla mancata programmazione annuale, si dovrebbe precisare se e come il Presidente del Consiglio acquisisce i pareri degli organismi di cui all'inizio dell'articolo.
Si osserva inoltre che la possibilità dell'emanazione di più decreti nell'arco dell'anno è già prevista nell'attuale T. U.

Art. 5 - Permesso di soggiorno
In genere: l'articolo riproduce nella sostanza l'art. 5 del T.U.; la stessa espressione "contratto di soggiorno" sembra, come s'è già detto, un'operazione d'immagine, di scarsa concretezza ed efficacia, perchè già ora, in base all'art. 22, c. 8 del T.U., l'ingresso per motivi di lavoro richiede l'esistenza di un contratto di lavoro stipulato in antecedenza con lo straniero, mentre per il lavoratore autonomo l'art. 26 esige precise autorizzazioni e le capacità economiche per svolgerlo.
Comma 3-ter: Si precisi per legge in base a quali criteri viene individuato l'abuso, per non lasciare illimitata discrezionalità all'apparato amministrativo.
Comma 3-quater: E' opportuno conformarsi già fin d'ora alla prossima normativa europea che stabilisce 3 anni la durata dei permessi di soggiorno per lavoro subordinato a tempo indeterminato.
Comma 4: l'anticipare a 60 o 90 giorni la richiesta del rinnovo per permesso di soggiorno, ora fissato a 30, risulta un ulteriore ostacolo burocratico all'integrazione dello straniero e riduce pesantemente il tempo a sua disposizione per trovarsi un nuovo posto di lavoro in caso di disoccupazione.
Inoltre il dover ricorrere al questore della provincia di residenza anziché a quello di attuale dimora porta allo straniero gravi complicazioni non solo per gli inutili spostamenti ma pure per il fatto che l'iscrizione anagrafica (che comporta la residenza) non è obbligatoria per lo straniero. Perciò si ritorni al T.U.
Anche la durata del permesso rinnovato rimanga quella del T.U., cioè di norma il doppio del primo permesso; non riconoscere questa progressività dei diritti rafforza la precarietà, già molto accentuata, della condizione del lavoratore migrante, oltre a comportare il complicarsi delle procedure burocratiche già molto intasate, a danno del lavoratore e della stessa macchina amministrativa.
Valide le ultime due disposizioni dell'articolo: la prima in ordine al rilascio di permessi e carte di soggiorno utilizzando mezzi a tecnologia avanzata anticontraffazione, la seconda riguardante la tipizzazione del reato di falsificazione di detti documenti.

Art. 6 -
Contratto di soggiorno per lavoro subordinato.
Come già osservato, il "contratto di soggiorno" porta a una forte discriminazione del lavoratore straniero nei confronti dell'italiano, in contrasto con lo spirito e la lettera del dettato costituzionale e di convenzioni internazionali.
Va comunque soppresso l'impegno richiesto al datore di lavoro di pagare le spese di viaggio, non serve certamente a incoraggiare le assunzioni regolari; o perlomeno si precisi a chi spetti pagare queste spese nel caso che lo straniero abbia lavorato alle dipendenze di più datori di lavoro.
C'è poi il rischio concreto che il lavoratore sia tenuto ad anticipare al datore di lavoro le spese per un suo eventuale rientro.

Art. 7 - Circa il passaggio dal pds per studio a pds per lavoro
Si imporre al datore di lavoro, in linea con quanto stabilito per il contratto di soggiorno, di garantire la sistemazione logistica e le spese per il rientro in patria che per lo studente, che è in Italia probabilmente da diversi anni: sembra una misura eccessivamente onerosa, la quale non tiene conto che lo studente, per legge, deve già disporre di un minimo di mezzi economici e di alloggio.

Art. 8 - Sanzioni per l'ospitante o datore di lavoro per la mancata comunicazione
Viene ripristinata la sanzione pecuniaria (dell'abrogato art. 147 T.U. delle leggi di P.S.) se l'ospitante o il datore di lavoro non segnala l'ospite.
Quanto ai datori di lavoro si tratta di una duplicazione superflua della norma già esistente nel T. U., perché essi sono già tenuti entro 5 giorni a segnalare ai servizi per l'impiego lo straniero con cui hanno stipulato il contratto di lavoro; sarebbe sufficiente la comunicazione di ufficio tra servizi per l'impiego e questura.

Art. 9
- Carta di soggiorno
Si propone di lasciare i 5 anni come tempo utile per ottenere la carta di soggiorno, la quale è soggetta a diverse altri requisiti restrittivi. La proposta, contenuta nella direttiva europea in fase di definizione e già avanzata anche dall'ANCI non è stata recepita nel ddl, perché "non sarebbe in linea con l'indirizzo di politica legislativa a cui è improntato l'intero provvedimento": una ragione che non convince, anche perché in controtendenza con la direttiva europea in elaborazione, che propone appunto 5 anni.
Inoltre sembrerebbe più logico che anche per il rilascio della carta di soggiorno sia competente il neo-costituito Sportello unico per l'immigrazione e non più la questura.

Art. 10 -
Coordinamento dei controlli di frontiera
Il coordinamento dei controlli delle frontiere è già previstonell'attuale art. 11 del T. U., mentre risulta essere opportuno il coordinamento tra autorità italiane ed europee.

Art. 11 -
Disposizioni contro le immigrazioni clandestine.
Le modifiche al TU, art. 12, possono ritenersi opportune, dopo che è stato reintrodotto, al comma 3-ter, l'inasprimento anche riguardo ai minori da destinare ad attività illecite.
Opportunamente viene introdotta la figura del reato di favoreggiamento all'ingresso clandestino al fine di transito verso altro Stato: la norma però dovrebbe riguardare non solo gli stranieri illegalmente presenti in Italia ma, in generale, tutti gli stranieri.

N.B.
Dovrà, qui o in altra parte, essere recepita la Direttiva del Consiglio Europeo (approvata il 28 giugno 2001) che integra quanto stabilito da Schengen sulle sanzioni nei confronti dei vettori che trasportano clandestini. In qualche articolo si dovrà adeguare le nostre norme a queste innovazioni della normativa comunitaria.

Art. 12 -
Espulsione amministrativa
Viene modificata profondamente la disciplina dei provvedimenti amministrativi di espulsione previsti dall'art. 13 del T.U.
In genere e specialmente in rif. al comma 4: si riconferma la contrarietà per l'espulsione amministrativa immediata e generalizzata, salvo una sola rara eccezione riguardante lo straniero già regolarmente presente sul territorio ed il cui p. d. s. sia scaduto di validità da più di 60 giorni e non ne sia stato richiesto il rinnovo). Perciò al comma 4 si deve affermare che il provvedimento richiede la previa convalida da parte dell'autorità giudiziaria". Infatti l'espulsione coatta, come conferma la Corte costituzionale (n. 105/2001), è limitativa della libertà personale, per cui non basta un decreto del prefetto, deve intervenire un decreto del giudice. Perciò al comma 4 va fatta l'aggiunta: "Previa convalida da parte del giudice".

NB:
Il provvedimento è certamente di grande effetto sulla gente comune, ma si deve porre fortemente in dubbio che dal provvedimento repressivo essa venga maggiormente rassicurata e tranquillizzata: anzi la "caccia sistematica al clandestino", l'espulsione o l'imprigionamento di massa - così almeno secondo il dettato della legge, anche se in pratica ciò non può avvenire - non può che destare maggiore allarme ed agitazione non soltanto tra gli immigrati. Inoltre, per dare effettiva esecuzione al provvedimento, un esorbitante contingente di forze dell'ordine verrebbe assorbito nel fare il pendolare tra le questure, i campi di permanenza, le frontiere e i Paesi di destinazione degli espellendi, con conseguente sottrazione di forze al controllo del territorio e incalcolabile dispendio economico. Il controllo del territorio è certamente un'esigenza prioritaria a confronto dell'esecuzione coatta dell'espulsione.
Nuovo comma 3 più comma 3-sexties: così come formulati vengono a privilegiare il clandestino imputato di reati di media gravità (furto, ecc) al cittadino italiano e allo straniero con carta di soggiorno: per questi infatti, rei di tali reati, è previsto il carcere, per clandestino invece l'espulsione e non il carcere. Non giustifica questa disparità di trattamento la preoccupazione dello sfoltimento penitenziario.
Comma 4: L'art. 1 del Prot. N. 7 della Convenzione europea sui diritti dell'uomo (22 nov. 1984), ratificata e resa esecutiva in Italia con legge n. 98/1990, impone di lasciare agli stranieri già regolarmente soggiornanti un termine per potersi difendere contro l'espulsione, prima che questa sia eseguita. Perciò il "beneficio" previsto dal comma (intimazione a lasciare l'Italia entro 15 giorni) deve riguardare tutti costoro e non soltanto coloro il cui permesso di soggiorno è scaduto da oltre 60 giorni.
Comma 14: Per il rientro dell'espulso va ripristinato il termine di cinque anni o una durata da proporzionare alla gravità del motivo di espulsione. Inoltre l'eventuale riduzione della durata del divieto di rientro deve restare di competenza non del prefetto, ma del giudice su richiesta dell'interessato, per evitare una eccessiva discrezionalità del potere amministrativo.

Art. 13 -
Esecuzione dell'espulsione
Comma 5: nella totalità dei casi se non sono stati sufficienti 20 o 30 giorni di trattenimento, non lo saranno nemmeno 60. Questo prolungamento, lesivo della libertà personale, non pare dunque sufficientemente giustificato.
Comma 5-ter: Tra i "giustificati" motivi che esimono dalla incriminazione di reato, che comporta l'arresto da sei mesi a un anno, dovrebbero annoverarsi i motivi non dolosi, cioè quelli che hanno obiettivamente impedito allo straniero di uscire dall'Italia, indipendente mente dalla sua volontà., e tra questi - come già detto - anche la mancanza di mezzi economici per affrontare il viaggio di rientro.
Comma 5-quater e 5-quinquies: si è contrari per principio alle due sanzioni detentive così come formulate. Dal punto di vista pratico tali sanzioni, benché in pratica inapplicabili perché potrebbero congestionare al di là di ogni limite sopportabile le carceri, avrebbero l'effetto deleterio di confermare l'opinione pubblica che l'Italia è infestata da criminali in stato di libera circolazione.
Infine nel nuovo comma 2 l'apposito finanziamento ivi menzionato è redatto secondo una dizione inesatta che deve essere corretta, perché è evidente che i nuovi centri di accoglienza di cui si intende finanziare la costruzione non sono i centri di accoglienza che l'art. 40 T.U. riserva agli stranieri regolarmente soggiornanti, bensì i centri di permanenza temporanea e assistenza in cui gli stranieri espellendi sono trattenuti ai sensi dell'art. 14 T.U.


Art. 15 - Espulsione a titolo di sanzione sostitutiva
Questa misura alternativa alla detenzione è una nuova figura di espulsione. Il magistrato di sorveglianza può infatti disporla nei confronti dello straniero identificato, non cioè nei confronti del sedicente, che è presente irregolarmente sul territorio e che deve scontare una pena detentiva, anche residua, non superiore ai due anni.
In genere: norma opportuna, ma dovrebbe essere detto espressamente che tale espulsione non è applicabile agli stranieri che si trovino nelle condizioni per le quali è previsto il divieto di espulsione (cfr. art. 19 T.U.).


Art. 17 -
Lavoro subordinato e autonomo
In genere: L'articolo sembra contrastare in diversi punti con le progettate norme comunitarie (COM (2001) 386 dell'11 luglio 2001); necessita l'adeguamento.
Inoltre le "novità" introdotte non sono di fatto novità, perché corrispondono quasi in tutto all'art. 22 del T.U. Ci si limiti a enunciare le vere novità, altrimenti non si fa che indurre a confusione.
Comma 3 - Venga tolta la lettera c), relativa all'impegno del datore di lavoro a pagare le spese di ritorno del suo dipendente. Tale clausola era già stata soppressa nel 1986. Essa - come si è già detto - è un onere eccessivo, che irrigidisce il mercato di lavoro e incentiva l'irregolarità.
Comma 4 - Anche la direttiva europea introduce la verifica della indisponibilità, ma c'è da domandarsi se nel caso italiano questa verifica non sia già contenuta nel sistema di determinazione delle quote d'ingresso. Si tenga presente che il criterio di verifica dell'indisponibilità in confronto a quello attuale della programmazione vanifica la possibilità della chiamata nominativa, in quanto il datore di lavoro si troverebbe costretto all'assunzione del lavoratore che viene avviato al lavoro dai centri per l'impiego, secondo non lo specifico nominativo, ma secondo una graduatoria. Si torna in definitiva al sistema in vigore fino all'introduzione della Legge n. 40/98, con tutte le evidenti disfunzioni che aveva determinato.
Comma 11 - In caso di perdita del lavoro, si lasci ad un anno e non si riduca a 6 mesi il tempo a disposizione del lavoratore per cercare altro lavoro e frequentare corsi professionali. E' un termine estremamente ridotto.
Comma 12 - Non si scarichi sul datore di lavoro il controllo se il permesso di soggiorno del suo dipendente sia scaduto, revocato o annullato.
Comma 13 - Non venga soppressa la facoltà ora vigente per il lavoratore che rientra in patria di riavere indietro i contributi previdenziali versati in suo favore, maggiorati del 5% annuo. Tale facoltà è invece prevista nella proposta di direttiva comunitaria. Sembra inoltre contrastare con l'art. 3 Cost. a pretesa dello Stato di incamerare i contributi di chi deve rientrare in Patria prima di aver i requisiti per la pensione di anzianità o di vecchiaia o di invalidità.


Art. 18 -
Prestazione di garanzia per l'accesso al lavoro
Rimanga l'art. 23 del T. U. sulla possibilità della sponsorizzazione, come già proposto; in alternativa prevedere un visto di ingresso per ricerca di lavoro di minore durata ( ad es. pari a novanta giorni), ferme restando le condizioni di garanzia.
In via subordinata si richiede che la garanzia sia ancora prevista per i garanti residenti nelle zone in cui il tasso di disoccupazione è inferiore alla media nazionale e/o per quei lavoratori che abbiano positivamente frequentato quei corsi di formazione all'estero.
Positivo nel d.d.l. è prevedere titoli preferenziali a stranieri che abbiano frequentato attività di istruzione e formazione nei paesi di origine, promosse da istituzioni ed enti italiani. La sua positività resta tale quando si tratti di un criterio ulteriore ma non sostitutivo della chiamata in garanzia.


Art. 19 - Lavoro stagionale
Resta pressoché immutato, salvo adeguamenti in linea al d. d. l. (lo sportello unico). Quanto al ricorso alla previa consultazione delle liste di collocamento, pare irrealizzabile particolarmente nel caso dell'immigrazione stagionale.


Art. 20 - Ingresso e soggiorno per lavoro autonomo
Disposizione opportuna, ma non sembra vada riferita soltanto ai lavoratori autonomi, bensì a tutti gli stranieri. Inoltre dovrebbe colpire anche coloro che, cittadini italiani compresi, forniscono merce contraffatta.
In ogni caso occorre precisare se l'espulsione ivi prevista è disposta a titolo di misura di sicurezza ovvero a titolo di provvedimento amministrativo.


Art. 21 - Attività sportive
Non si comprende la ratio della norma, visto che attualmente il Ministero competente ha già facoltà di intervenire determinando il limite massimo di ingressi per attività sportive.


Art. 22 - Ricongiungimento familiare
Si lasci inalterato il dispositivo della vigente norma del T. U., perché - come già detto - le abrogazioni previste mortificano il diritto all'unità familiare.
In ogni caso appare indispensabile prevedere che:

l'obbligo di esibire la documentazione tradotta e legalizzata circa i rapporti di parentela resti in favore dei consolati italiani all'estero al momento della richiesta del visto di ingresso per ricongiungimento familiare e non sia anticipato al momento della richiesta di nulla-osta al ricongiungimento;

si introduca nell'art. 31 T.U. una norma sui minori non accompagnati, in base alla proposta dell'Associazione Save the children e fatta propria anche da Caritas e Migrantesche. La proposta è così formulata: " Al minore straniero comunque presente nel territorio dello Stato, al quale non possa essere rilasciato altro permesso di soggiorno previsto dal presente Testo Unico, è rilasciato un permesso di soggiorno per minore età. Il permesso di soggiorno per minore età è equiparato al permesso di soggiorno per motivi familiari limitatamente a quanto disposto dall'articolo 30, commi 2 e 5 e dall'articolo 34, comma 1".


Art. 24 Centri di accoglienza e accesso all'abitazione
Tutta la norma appare inopportuna perché potrebbe scaricare sui privati e soprattutto sul privato sociale gli oneri dell'alloggio degli stranieri regolarmente soggiornanti; verrebbe a precarizzare ulteriormente lo straniero che perde il lavoro regolare (oltre che licenziato dovrebbe abbandonare la casa) e creare tensioni nelle città in cui il numero degli alloggi di edilizia residenziale pubblica assegnati a cittadini extracomunitari è a volte già oggi superiore al 5%
Perciò si mantenga parità di trattamento col cittadino italiano, a mente dello stesso d.d.l. che conserva intatto l'articolo 2 del T. U. dove al comma 3 si dice: "La Repubblica Italiana, in attuazione della convenzione OIL n. 143… garantisce a tutti i lavoratori stranieri regolarmente soggiornanti nel suo territorio e alle loro famiglie parità di trattamento e piena uguaglianza di diritti rispetto ai lavoratori italiani"
Si suggerisce pertanto che il bando di concorso per accesso ad alloggi di edilizia popolare, più che attribuire percentuali, contenga criteri di equilibrio territoriale con attenzione alle fasce deboli dei cittadini. Il provvedimento dovrà escludere effetti retroattivi.
Inoltre non è opportuna né giustificata la limitazione del potere del sindaco, che in caso di emergenza non può provvedere all'alloggio di stranieri clandestini o irregolari.

Art. 26 - Matrimoni contratti per eludere le norme sull'ingresso e sul soggiorno dello straniero.
L'ingerenza dello Stato in tale materia deve essere effettuata con la massima cautela per non incorrere in violazione del diritto di formare una famiglia, garantito a tutti dagli artt. 29, 30, 31 e dalle norme internazionali (cfr. art. 12 Convenzione europea dei diritti dell'uomo). Questo bene costituzionalmente tutelato non va affidato alla gestione dell'autorità di pubblica sicurezza, ma agli ufficiali di stato civile e agli uffici del pubblico ministero che a norma di legge sovraintendono a tutta la materia matrimoniale.
L'accertamento va fatto prima del matrimonio, ad ogni modo va sottratta ogni competenza di intervento, circa il permesso di soggiorno, all'autorità amministrativa.

Artt. 27 e 28 -
Disposizioni in materia di asilo
Si ribadisce che i due articoli vengono di fatto a vanificare il diritto di asilo.
Perciò in prima istanza si chiede che venga stralciata tutta questa materia sull'asilo, rinviandola ad apposito disegno di legge sintonizzato con la Costituzione e le Direttive comunitarie già approvate o di prossima approvazione.
In seconda istanza, si propone di riscrivere l'intero articolato tenendo conto delle osservazioni critiche e delle proposte sopra presentate.
Tra i più rilevanti emendamenti all'art. 28, riteniamo i seguenti:
Art. 1-bis/comma 1 e comma 4: In attuazione dell'art. 13 Cost. è indispensabile che ogni forma di permanenza o di trattenimento anche negli appositi centri per richiedenti asilo deve essere sottoposta a convalida giurisdizionale prevista all'art. 14 del TU.
Art. 1-bis/comma 2, a) - Sia riformulata la parte finale "o, comunque in condizioni di soggiorno irregolare", per non mettere alla stressa stregua chi viene fermato dalle forze dell'ordine e portato in questura, da chi si presenta spontaneamente alle forze dell'ordine o alla questura.
Art. 1-ter/comma 6 - Al fine di garantire effettività al diritto d'asilo è indispensabile che in caso di rigetto della domanda di riconoscimento dello status di rifugiato si preveda:
l'effetto sospensivo del ricorso giurisdizionale o almeno che venga attribuita al giudice e non prefetto la decisione sulla sospensione dell'allontanamento;
il rilascio di un permesso di soggiorno per motivi umanitari che consenta l'accesso al lavoro allo straniero che pur non essendo perseguitato individualmente proviene da un Paese in cui non gli è garantito l'effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, p. es. in presenza del pericolo concreto ed attuale di subire un pregiudizio grave ed irreparabile alla propria vita, sicurezza, incolumità, libertà a causa di guerre, guerre civili, violazioni generalizzate dei diritti fondamentali, turbamenti generalizzati dell'ordine pubblico.
Art.1-quater: è indispensabile introdurre una serie di precise garanzie nell'esame delle domande di asilo:
- le singole commissioni territoriali possano operare in piena indipendenza al pari degli organi giudiziari;
- i membri delle singole commissioni territoriali abbiano competenze in materia di diritto internazionale, di diritto europeo e di diritti umani;
- le decisioni adottate dalle singole commissioni territoriali siano comunicate all'interessato anche con una traduzione integrale dell'atto in una lingua a lui conosciuta;
- la composizione delle commissioni territoriali soddisfino i principi di imparzialità ed indipendenza e perciò si preveda che l'ACNUR, di cui è prevista la presenza, possa scegliere, qualora fosse necessario, altro organismo o associazione a rappresentarlo e che il funzionario della Polizia di Stato sia sostituito da un esperto in materia di diritti civili e diritti umani fondamentali con diritto di voto;
- alle audizioni del richiedente asilo davanti alla commissione territoriale sia presente un mediatore linguistico-culturale e possa partecipare anche un avvocato di fiducia del richiedente asilo;
- le decisioni delle commissioni territoriali siano prese tenendo in considerazione gli atti adottati da ACNUR, nonché le disposizioni internazionali ed europee attinenti alla tutela dei diritti umani fondamentali e ai criteri relativi alle procedura per il riconoscimento dello status di rifugiato.
- Le singole commissioni territoriali, al termine di ogni anno di funzionamento, rendano pubblici i risultati delle loro attività, relativamente al numero e all'esito delle domande esaminate, secondo il principio della trasparenza.

Art. 29 - Dichiarazione di emersione di lavoro irregolare
Benché in linea di principio non si sia favorevoli alle frequenti sanatorie perché in se stesse sono un "vulnus legis", tuttavia nel contesto attuale si ritiene la regolarizzazione, inserita dal Senato nel disegno di legge, opportuna se non addirittura indispensabile per molteplici ragioni:
realisticamente si deve prendere atto che un'espulsione di massa di qualche centinaia di migliaia di stranieri è assurda e contro il diritto internazionale;
la stagnazione troppo prolungata in condizioni di clandestinità è nociva non meno per la società italiana che per gli stranieri;
le sacche di clandestinità alimentano di fatto anche le varie forme di devianza;
gli ingressi clandestini come pure il ritorno in condizione di irregolarità è dovuto molto più a disfunzioni, inadempienze o trasgressioni delle nostre pubbliche amministrazioni o dei privati cittadini che alla calcolata decisione degli immigrati stessi.

Tuttavia in concreto il provvedimento di regolarizzazione come approvato dal Senato va rivisto e modificato tenendo conto almeno di questi tre elementi:
la regolarizzazione deve essere certo circoscritta da chiare condizioni e limitazioni, ma il rispetto del principio di uguaglianza impone che essa sia adottata non in favore di una sola categoria di stranieri, ossia degli addetti alla collaborazione familiare e alla cura delle persone, ma di tutti coloro che stiano svolgendo un'attività lavorativa da far emergere dal sommerso;
si deve espressamente prevedere che il permesso di soggiorno da rilasciarsi allo straniero regolarizzato è "per lavoro subordinato", il che darebbe allo straniero uno status identico a quello egli altri lavoratori stranieri, incluso il diritto di cercarsi un altro posto di lavoro in caso di cessazione del rapporto di lavoro; in mancanza di questa specificazione il lavoratore regolarizzato sarebbe costretto ad una sorta di inaccettabile schiavitù legale, alle dipendenze del medesimo datore di lavoro e soggetto ai suoi voleri;
per evitare arbitri di varia natura deve essere espressamente previsto se il rapporto di lavoro in atto, che dà titolo alla regolarizzazione, è a tempo indeterminato o determinato, a tempo pieno o a tempo parziale.