Volontariato
Documento Fivol sulle ipotesi di modificazione della Legge quadro sul volontariato
Roma, 17 aprile 2002 - www.fivol.it

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Alcuni punti specifici di riflessione

Il titolo della legge. L'oggetto. Si potrebbe più propriamente titolare la legge "Le organizzazioni di volontariato", anche perché una legge non può disciplinare tutto il volontariato, come è dato evincere dall'attuale titolo. Sono da considerare come organizzazioni di volontariato, nel rispetto delle loro funzioni e della loro finalità, i coordinamenti, i collegamenti, le federazioni e altre forme associative che rientrino in un paradigma predeterminato.

La gratuità e l'assenza dei fini di lucro. A parte la conferma della differenza di significato tra i due concetti (già presente nella legge 266), il tema della gratuità è centrale rispetto alle ipotesi di modifica. Attenuarlo, sia pure in nome di una semplificazione burocratica o di una necessità pratica, significherebbe intaccare la caratterizzazione della specificità del volontariato ( riaffermata dalla Carta dei valori in modo netto) per la cui difesa vale ragionare anche per principi. L'ipotesi di autocertificazione di spese forfetizzate entro limiti massimi predeterminati ed esentate da imposizione previdenziale ed erariale, deve scontare non solo la difficoltà di conciliazione con le regole del fisco, ma anche la sua vicinanza al rischio del concetto di stipendio (nero). Sul tema appare tuttora valida la formulazione della legge 266 (rimborso di sole "spese effettivamente sostenute per l'attività prestata, entro limiti preventivamente stabiliti dall'organizzazione di appartenenza").

Lavoratori dipendenti e autonomi. La genericità di quanto disposto dal primo comma dell'articolo 3, lascia pressoché indefinito il numero degli operatori volontari che operano in una organizzazione di volontariato. Pur senza ricorrere alla fissazione di un "tetto" stabilito in cifra assoluta o percentuale, sarebbe opportuno quantomeno identificare meglio il tipo di apporti lavorativi che occorrono per qualificare o specializzare l'attività svolta dalle organizzazioni stesse.

Anagrafe. Si propone l'istituzione di un'anagrafe presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, con modalità assimilabili a quelle già adottate per le organizzazioni non lucrative di utilità sociale (art.11, d. lgs. 460/97) e introducendo una norma inequivoca sul valore dell'anagrafe stessa (solo censimento oppure premessa per l'ottenimento di benefici?). Alle Regioni rimarrebbe la facoltà di istituire anagrafi proprie, da collegare con quella nazionale tramite segnalazione di iscrizioni e cancellazioni.

Finanziamenti. Il problema riguarda particolarmente i centri di servizio ma anche le singole organizzazioni di volontariato finora relegate alla fruizione dei soli esigui finanziamenti (2 miliardi all'anno) assegnati dall'Osservatorio nazionale per progetti specifici. Relativamente ai centri di servizio sussiste l'handicap del flusso di finanziamenti da proporzionare al volume delle attività che si vogliono intraprendere, flusso fortemente in calo, in applicazione dell'articolo 8 del d. lgs. 153/99. In ogni caso, poiché il meccanismo in vigore risulta negativamente condizionato dalla collocazione territoriale dei centri, si potrebbe ricorrere alla creazione di parametri distributivi ponderati che vadano a riequilibrare i fondi presenti nelle regioni più penalizzate, con prelevamenti da quelle destinatarie di dotazioni maggiori. In tema di possibile diminuzione dei flussi di finanziamento va peraltro ipotizzato che le fondazioni bancarie - attuali finanziatrici - possano, in prospettiva, modificare, a svantaggio delle organizzazioni di volontariato, le opzioni dei loro interventi a favore dell'uno o dell'altro beneficiario. Di qui l'ipotesi, già da alcune parti condivisa, di agganciare la disponibilità dei fondi a una fonte consolidata, quale potrebbe essere il gettito dei concorsi a premi o delle imposte dirette. E' ovvio che tanto la prima quanto la seconda ipotesi presuppongono il ricorso a una norma decretale.

Osservatorio nazionale per il volontariato. Resta inteso che a tale organismo debbano essere riservati compiti di promozione, di consulenza, di monitoraggio e non anche di rappresentanza del volontariato (peraltro non contemplati - questi ultimi - dalla legge n. 266/'91). In tale prospettiva appare condivisibile la proposta emendativa già formulata dall'Osservatorio stesso nel 1999, anche se essa non risolve il problema di fondo - da sempre denunciato - della penalizzazione delle organizzazioni minori a vantaggio della presenza - quali componenti - di quelle di portata nazionale o di organismi che di volontariato non sono. Infine, per dare maggiore incidenza all'attività di questo organismo si riterrebbe utile l'introduzione di una norma sulla possibilità che, su richiesta, i suoi pareri vengano avvalorati da quelli della Conferenza Stato-Regioni, alla quale lo stesso Osservatorio potrebbe avere facoltà di chiedere di pronunciarsi su norme e deliberazioni regionali in materia di volontariato. E' da rilevare, infine, che ove all'Osservatorio non venga riconosciuto un potere sanzionatorio, la sua presenza sarebbe di sola cornice.

Flessibilità dell'orario di lavoro. E' oggetto di dibattito un emendamento all'articolo 17 della legge-quadro ("flessibilità dell'orario di lavoro") che si vorrebbe modificato con l'introduzione della possibilità di estendere ai presidenti e/o ai vicepresidenti delle "ssociazioni nazionali" la possibilità di fruire di aspettative non retribuite per la durata del loro incarico, attraverso l'estensione del beneficio previsto dallo "statuto dei lavoratori" (art. 31 della legge n. 300/1970) per coloro che sono chiamati a svolgere funzioni pubbliche elettive o a ricoprire cariche sindacali provinciali e nazionali. Tale soluzione comporterebbe l'onere della retribuzione da parte delle associazioni di appartenenza e quello della contribuzione previdenziale da parte dello Stato. Pur prendendo in considerazione i motivi che suggeriscono questa ipotesi di provvedimento - motivi connessi alla necessità di un impegno permanente e imposto dal ruolo di cittadinanza attiva che il volontariato si propone di svolgere come soggetto politico - si ritiene che essa determinerebbe il superamento del principio della gratuità e anche la discriminazione non solo nei confronti degli organismi di volontariato classificati minori, ma anche degli altri organismi operanti nel sociale.

Le caratteristiche dei soci. La legge dovrebbe prevedere l'obbligo perché gli statuti contengano sia i principi di democraticità e di elettività delle cariche che le modalità di ammissione e di esclusione dei soci con l'indicazione dei loro doveri e diritti. Sarebbe necessario escludere che possano esserci associati che non esplicano attività di volontariato. La presenza di tale tipo di associati è implicitamente consentita dal primo comma dell'articolo 4 della legge-quadro in vigore.

La forma giuridica. Anche se tale legge prevede, in modo esplicito, che le organizzazioni di volontariato possono assumere la forma giuridica che ritengono più adeguata al perseguimento dei loro fini (v. art. 3, comma 2), nella sostanza, però, questa eventualità viene preclusa da una duplice previsione. La prima, riguarda la norma che rende la qualità di volontario incompatibile con ogni rapporto di contenuto patrimoniale con l'organismo di appartenenza (v. art. 2, comma 3). Tale condizione esclude che tutti gli organismi, disciplinati dal libro quinto del codice civile, possano essere organizzazioni di volontariato. Ciò è dovuto al fatto che, per poter far parte di uno di tali soggetti, la persona deve possedere almeno una quota-parte di essi. Tale possesso determina, infatti, la presenza di un rapporto di contenuto patrimoniale, con la conseguente impossibilità, per le organizzazioni di volontariato, di assumere una di tali forme giuridiche. La seconda preclusione riguarda le fondazioni disciplinate dal codice civile. Queste ben difficilmente potrebbero essere una organizzazione di volontariato, in quanto in esse non sarebbe possibile consentire la presenza di aderenti, i criteri di ammissione e di esclusione di essi e i loro obblighi e diritti, come pure l'approvazione dei bilanci da parte dell'assemblea (v. art. 3, comma 3). Occorre, di conseguenza, l'inserimento di norme che consentano, in modo effettivo, la possibilità alle organizzazioni di volontariato di assumere qualsiasi forma giuridica, dovendo essere sufficiente ad un organismo, che voglia essere una tale organizzazione, la totale e assoluta gratuità delle prestazioni e l'assenza del fine di lucro, anche indiretto, indipendentemente dalla forma giuridica che esso ritiene di assumere.

Le convenzioni. Si ritiene di chiedere che le organizzazioni di volontariato siano trattate alla stregua di ogni altro soggetto giuridico con cui la pubblica amministrazione intende instaurare rapporti, senza accentuazioni che l'art. 7 della legge 266/'91 prevede a loro carico.

Le agevolazioni fiscali. Per quanto attiene ai vantaggi a favore delle organizzazioni di volontariato, consistenti in agevolazioni ed esenzioni fiscali e nella possibilità di finanziare le proprie attività, essi appaiono eccessivamente parcellizzati, estendendosi da quelli previsti dalla legge-quadro (legge 266/91) a quelli contenuti nel decreto legislativo sulle Onlus (d. lgs. 460/97), a parte di quelli accordati alle associazioni di promozione sociale (legge 383/00) e a quelli riconosciuti da una vasta serie di provvedimenti legislativi. Oltre agli specifici richiami di tali norme, sarebbe opportuno anche prevedere che qualsiasi vantaggio -fiscale, finanziario, economico- previsto a favore di soggetti appartenenti al terzo settore, sia esteso anche alle organizzazioni di volontariato a motivo della loro specificità. In tali vantaggi vanno ricomprese anche le attività commerciali e produttive marginali (decreto Ministro delle finanze 25 maggio 1995).

La verifica dei requisiti delle organizzazioni di volontariato. Attualmente è dato riscontrare la presenza di non pochi organismi che si autodefiniscono organizzazioni di volontariato, ma che, in effetti, sono tutt'altro, in quanto non sono in possesso di tutti i requisiti stabiliti con la legge-quadro. E' vero che questa dispone che le leggi regionali e provinciali devono disciplinare, in particolare, gli organi e le forme di controllo (v. art. 10, comma 2, lettera d), ma è anche vero che nessuna regione ha ottemperato a tale disposizione. Una sola regione, il Lazio, che aveva disciplinato tale norma, si è affrettata a cancellarla e ad assegnarla, con una legge, pur non avendone il potere, agli enti locali della regione. E' necessario, pertanto, che sia previsto l'effettivo controllo della sussistenza e del perdurare dei requisiti formali e sostanziali perché un organismo possa essere annoverato fra le organizzazioni di volontariato. A tale controllo occorrerebbe far seguito con la previsione di specifiche sanzioni a carico degli inadempienti. Ove così non fosse, si correrebbe il rischio di trovarsi in presenza di una norma imperfetta che, come tale, può determinare, come accade oggi, l'inclusione fra le organizzazioni di volontariato di soggetti giuridici mancanti dei necessari requisiti, senza che ciò comporti l'applicazione di sanzioni. Sulla base di quanto finora considerato, è possibile riscontrare nelle organizzazioni di volontariato una loro specificità per cui è doveroso chiedersi se esse possano o meno far parte del terzo settore.