Dopo la riforma dell'assistenza: le prospettive a livello regionale*
Mauro Perino, Direttore CISAP, Comuni di Collegno e Grugliasco (To)

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Le funzioni delle regioni
In base al disposto dell'articolo 8 della L.328/2000 le regioni sono chiamate ad esercitare le funzioni di programmazione, coordinamento e indirizzo degli interventi sociali nonché di verifica della rispettiva attuazione a livello territoriale. Le regione devono inoltre disciplinare l'integrazione degli interventi con riferimento all'attività sanitaria e socio sanitaria .
Nell'ambito dell'esercizio delle funzioni conferite, le regioni devono attenersi ad alcune regole opportunamente indicate dalla normativa nazionale ed in particolare dall'articolo 3, commi 2 e 5, del decreto legislativo n.112/98 e dall'articolo 8, comma 2, della legge 328/2000.
In buona sostanza alle regioni è richiesto di prevedere, nell'ambito della propria autonomia legislativa "strumenti e procedure di raccordo e concertazione, anche permanenti, che diano luogo a forme di cooperazione strutturali e funzionali, al fine di consentire la collaborazione e l'azione coordinata fra regioni ed enti locali nell'ambito delle rispettive competenze" .

Alle regioni è inoltre richiesto di provvedere alla consultazione :
- delle ONLUS, delle cooperative, del volontariato, delle associazioni di promozione sociale, delle fondazioni, degli enti di patronato e degli altri soggetti privati attivi nella progettazione e realizzazione degli interventi;
- dei cittadini, delle organizzazioni sindacali, delle associazioni e di tutela degli utenti;
- delle IPAB.

Precisati i vincoli di metodo la legge 328/2000 entra nel dettaglio delle funzioni regionali, fissando anche alcune scadenze temporali. Alle regioni spetta:
- determinare - entro 180 giorni dall'entrata in vigore della legge e tramite le forme di concertazione con gli enti locali interessati - gli ambiti territoriali, le modalità e gli strumenti per la gestione unitaria del sistema dei servizi sociali. Nella determinazione degli ambiti territoriali, le regioni prevedono incentivi a favore dell'esercizio associato delle funzioni sociali in aree di norma coincidenti con i distretti sanitari destinando allo scopo una quota delle risorse regionali destinate all'attuazione della legge di riforma;
- definire politiche integrate in materia di interventi sociali, ambiente, sanità, istituzioni scolastiche, avviamento e reinserimento al lavoro, servizi del tempo libero, trasporti e comunicazioni;
- promuovere e coordinare azioni di assistenza tecnica per l'istituzione e la gestione degli interventi da parte degli enti locali;
- promuovere la sperimentazione di modelli innovativi di servizi in grado di coordinare le risorse umane e finanziarie locali e di collegarsi alle esperienze effettuate a livello europeo;
- promuovere la definizione e l'adozione di metodi e strumenti per il controllo di gestione finalizzati a valutare l'efficacia e l'efficienza dei servizi ed i risultati delle azioni previste;
- definire, sulla base dei requisiti minimi fissati dallo Stato, i criteri per l'autorizzazione, l'accreditamento e la vigilanza delle strutture e dei servizi;
- istituire, secondo modalità definite con legge regionale, sulla base di indicatori oggettivi di qualità, i registri dei soggetti autorizzati all'esercizio delle attività disciplinate dalla legge di riforma;
- definire i requisiti di qualità per la gestione dei servizi e per l'erogazione delle prestazioni;
- definire i criteri per la concessione ai cittadini dei titoli per l'acquisto dei servizi da parte dei comuni, secondo criteri generali adottati in sede nazionale;
- definire i criteri per la determinazione del concorso da parte degli utenti al costo delle prestazioni, tenuto conto dei principi stabiliti dal decreto legislativo n.109/98;
- predisporre e finanziare piani per la formazione e l'aggiornamento del personale sociale;
- determinare i criteri per la definizione delle tariffe che i comuni sono tenuti a corrispondere ai soggetti accreditati;
- esercitare i poteri sostitutivi nei confronti degli enti locali che non provvedano all'esercizio delle funzioni attribuite dalla legge 328/2000.

Alle regioni spetta infine disciplinare le procedure amministrative, le modalità per la presentazione dei reclami da parte degli utenti delle prestazioni sociali e l'eventuale istituzione di uffici di tutela degli utenti stessi che assicurino adeguate forme di indipendenza nei confronti degli enti erogatori.

Gli strumenti di attuazione della legge a livello regionale
La legge 328/2000 prevede che le regioni - nell'esercizio delle funzioni conferite ed in relazione alle indicazioni del "Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali" - adottino (entro centoventi giorni dall'approvazione del Piano stesso e nell'ambito delle risorse disponibili) "attraverso forme di intesa con i comuni interessati ai sensi dell'articolo 3 della legge 8 giugno 1990, n. 142, e successive modificazioni, il piano regionale degli interventi e dei servizi sociali, provvedendo in particolare all'integrazione socio - sanitaria in coerenza con gli obiettivi del piano sanitario regionale, nonché al coordinamento con le politiche dell'istruzione, della formazione professionale e del lavoro" .

In relazione ai livelli essenziali indicati dalla legge nazionale - ed erogabili "secondo le caratteristiche ed i requisiti fissati dalla pianificazione nazionale, regionale e zonale, nei limiti delle risorse del Fondo nazionale per le politiche sociali, tenuto conto delle risorse ordinarie già destinate dagli enti locali alla spesa sociale" - "le leggi regionali, secondo i modelli organizzativi adottati, prevedono per ogni ambito territoriale di cui all'articolo 8, comma 3, lettera a), tenendo conto anche delle diverse esigenze delle aree urbano e rurali, comunque l'erogazione delle seguenti prestazioni:
a) servizio sociale professionale e segretariato sociale per informazione e consulenza al singolo e ai nuclei familiari;
b) servizio di pronto intervento sociale per le situazioni di emergenza personali e familiari;
c) assistenza domiciliare;
d) strutture residenziali e semi residenziali per soggetti con fragilità sociali;
e) centri di accoglienza residenziali o diurni a carattere comunitario" .

Al livello regionale compete inoltre legiferare in merito alla tutela del diritto di accesso al sistema integrato di interventi e servizi sociali, quantomeno per quanto attiene ai cittadini stranieri. La legge nazionale prevede infatti il diritto di accesso per i cittadini italiani ma lascia alle regioni la definizione delle modalità di estensione di tale diritto "nel rispetto degli accordi internazionali, con le modalità e nei limiti definiti dalle leggi regionali, anche " ai "cittadini di Stati appartenenti all'Unione europea ed i loro familiari, nonché" agli "stranieri, individuati ai sensi dell'articolo 41 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n.286" .

Le contraddizioni della normativa nazionale e le ripercussioni sulla fase di attuazione

1 - Diritti esigibili e livelli essenziali ed omogenei. Nonostante le apparenze, dal punto di vista della tutela del diritto all'assistenza, la legge di riforma rappresenta un'occasione perduta.

L'articolo 1, comma 1, della legge afferma che "La Repubblica assicura alle persone e alle famiglie un sistema integrato di interventi e servizi sociali (cosi' come definiti dal D.Lgs.112/98); promuove interventi per garantire la qualità della vita pari opportunità, non discriminazione e diritti di cittadinanza, previene, elimina o riduce le condizioni di disabilità, di bisogno e di disagio individuale e familiare, derivanti da inadeguatezza del reddito, difficoltà sociali e condizioni di non autonomia, in coerenza con gli articoli 2, 3, e 38 della Costituzione".

Al comma 3 del medesimo articolo, si precisa però che "la programmazione e l'organizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali compete agli enti locali….secondo i principi di sussidiarietà, cooperazione, efficacia, efficienza ed economicità, copertura finanziaria e patrimoniale, responsabilità ed unicità dell'amministrazione, autonomia organizzativa e regolamentare degli enti locali".

In buona sostanza se un lato si proclama il diritto dei cittadini ad usufruire delle prestazioni e dei servizi del sistema integrato - affermando addirittura il carattere di universalità del sistema integrato che gli enti locali, le regioni e lo Stato sono tenuti a realizzare garantendo i livelli essenziali delle prestazioni - dall'altro si pone il limite delle risorse finanziarie e patrimoniali disponibili. E' come se in sanità si dicesse che tutti i cittadini hanno diritto ad essere curati sino al limite rappresentato dalle risorse professionali, finanziarie, tecnologiche e strutturali disponibili! Per carità, non è escluso (come si vedrà più avanti) che si arrivi anche a questo ma, per ora, la Costituzione garantisce cure gratuite almeno agli indigenti.

A lume di buon senso dovrebbe dunque valere il principio inverso: una volta individuate le condizioni di bisogno - e quindi i cittadini - che devono poter accedere ai servizi ed alle prestazioni essenziali si provvede ad assicurare risorse adeguate. Ben sapendo che, realisticamente, è necessario operare una selezione sia all'interno dell'universo delle "situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita" sia nella definizione dei livelli essenziali (avendo ben presente che "essenziale" non è, necessariamente, sinonimo di "minimo").

Come si è detto la legge 328/2000 non garantisce il diritto soggettivo a livelli essenziali di servizi e prestazioni erogati in modo omogeneo su tutto il territorio nazionale - quantomeno ad alcune "categorie" di cittadini - ma assume il criterio della priorità di accesso per "i soggetti in condizioni di povertà o con limitato reddito o con incapacità totale o parziale di provvedere alle proprie esigenze per inabilità di ordine fisico e psichico, con difficoltà di inserimento nella vita sociale attiva e nel mercato del lavoro, nonché i soggetti sottoposti a provvedimenti dell'autorità giudiziarie che rendano necessari interventi assistenziali" .

Curiosamente, sulla questione della tutela del diritto all'accesso prioritario, la legge nazionale non assegna particolari compiti alla regione. "I parametri per la valutazione delle condizioni di cui al comma 3 sono" infatti "definiti dai comuni, sulla base dei criteri generali stabiliti dal Piano nazionale di cui all'articolo 18" .

Purtroppo il "Piano nazionale" - approvato con decreto del Presidente della Repubblica 3 maggio 2001 - per quanto attiene alla priorità di accesso, si limita ad affermare che "le regioni e gli enti locali sviluppano specifiche azioni affinché coloro che hanno più bisogno e perciò più titolo ad accedere al sistema integrato non vengano esclusi o, comunque, non siano ostacolati da barriere informative, culturali o fisiche nell'accesso ai servizi e agli interventi specificamente loro dedicati e a quelli universalistici ". Il tutto in omaggio al principio che "il criterio di accesso al sistema integrato di interventi e servizi sociali è il bisogno. La diversificazione dei diritti e delle modalità di accesso ad un determinato intervento è basata esclusivamente sulla diversità dei bisogni" . A tal fine "è necessario che l'ente locale titolare delle funzioni sociali svolga pienamente le funzioni di lettura dei bisogni, di pianificazione e programmazione dei servizi e degli interventi, di definizione dei livelli di esigibilità, di valutazione della qualità dei risultati" .

Apparentemente non resta dunque che accontentarsi di livelli di esigibilità "a geografia variabile" in quanto omogenei all'interno dei confini comunali ma, non necessariamente, di quelli regionali e nazionali. Fortunatamente giunge in soccorso la legge costituzionale - definitivamente approvata dopo il recente referendum - che modifica il titolo V della parte seconda della Costituzione. In essa si assegna allo Stato legislazione esclusiva, fra le altre materie, nella "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale" Si può dunque ancora sperare in un "ravvedimento operoso" che consenta - magari nel prossimo piano nazionale - di definire livelli essenziali finalmente omogenei sul territorio nazionale, lasciando alle regioni ed agli enti locali la definizione di eventuali livelli integrativi.

E' però si d'ora possibile che le regioni - nell'ambito della potestà legislativa loro assegnata dalla stessa legge di modifica Costituzionale e stante l'obbligo di assicurare ai soggetti individuati dall'articolo 2, comma 3, della legge 328/2000 l'accesso prioritario ai servizi e alle prestazioni - provvedano alla puntuale definizione delle condizioni di difficoltà alle quali garantire prestazioni e servizi da erogare nel rispetto di standard adeguati ai bisogni espressi dal territorio regionale.

2 - L'integrazione tra le attività sociali e quelle sanitarie. A rendere ulteriormente contraddittorio il quadro generale è intervenuto - successivamente all'approvazione della legge di riforma ed in attuazione della stessa - il preannunciato D.P.C.M 14.02.2001 "Atto di indirizzo e coordinamento in materia di prestazioni socio - sanitarie". Con il decreto "Turco - Veronesi" si prosegue nella direzione, a suo tempo avviata dal "decreto Craxi" , ridefinendo i confini delle prestazioni socio - sanitarie ed introducendo nuovi criteri di ripartizione della spesa tra ASL e Comuni. Si "transitano" inoltre le competenze sulle "categorie" di cittadini risparmiate dal decreto dell'85, dal comparto sanitario a quello socio - sanitario (con conseguente accollo degli oneri di intervento relativi alle attività ritenute non strettamente sanitarie ai comuni).
All'utenza già individuata dalle Regioni in applicazione del precedente atto di indirizzo - rappresentata dall'area materno infantile, dai disabili, dagli anziani cronici non autosufficienti - si aggiungono: le persone non autosufficienti con patologie cronico degenerative; i soggetti dipendenti da alcool e da droga; gli affetti da patologie psichiatriche; gli affetti da H.I.V. Il servizio sanitario mantiene a completo carico solamente le "prestazioni e trattamenti palliativi in regime ambulatoriale domiciliare, semiresidenziale, residenziale" dei pazienti terminali.
Anche il nuovo decreto chiama in causa la regione che "nell'ambito della programmazione degli interventi socio - sanitari determina gli obiettivi, le funzioni, i criteri di erogazione delle prestazioni socio - sanitarie, ivi compresi i criteri di finanziamento" - tenendo conto delle percentuali di addebito dei costi dettagliati nella tabella allegata al decreto.
Ma il decreto coinvolge in maniera molto cogente anche i Comuni che, per quanto attiene alle prestazioni socio - sanitarie e alle prestazioni ad elevata integrazione sanitaria, "adottano sul piano territoriale gli assetti più funzionali alla gestione, alla spesa ed al rapporto con i cittadini per consentirne l'esercizio del diritto soggettivo a beneficiare delle suddette prestazioni" .
E' significativo che a fronte di una legge di riforma dell'assistenza che non fissa alcun diritto soggettivo a beneficiare delle prestazioni sociali (ad esclusione delle pensioni ed assegni sociali che già lo prevedevano) ci si premuri di fissare l'obbligo dei Comuni ad assicurare quelle prestazioni che sino ad oggi gravavano, per intero, sulla spesa sanitaria ed erano quindi, come tali, già effettivamente esigibili dal cittadino.
In tal modo, da un lato si proclama il diritto del cittadino alle prestazioni e, dall'altro, si realizza l'obiettivo di sgravare ulteriormente la spesa sanitaria accollandone una parte ai cittadini ed ai comuni che - con le maggiori risorse messe in campo dalla L.328/2000 (a questo punto "ipotecate") e, molto probabilmente, anche con risorse proprie (I.C.I, addizionale I.R.P.E.F, imposizione di quote di contribuzione al costo dei servizi utilizzando l'I.S.E.E) - dovranno assicurare (?) ai propri cittadini l'accesso alle prestazioni socio sanitarie.
Va osservato a questo proposito che la legge 328/2000 all'articolo 15 - relativo al sostegno domiciliare delle persone anziane non autosufficienti - al comma 1, recita testualmente: "ferme restando le competenze del Servizio sanitario nazionale in materia di prevenzione, cura e riabilitazione, per le patologie acute e croniche, particolarmente per i soggetti non autosufficienti, nell'ambito del Fondo nazionale per le politiche sociali il Ministro per la solidarietà sociale, con proprio decreto, emanato di concerto con i Ministri della sanità e per le pari opportunità, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n.281, determina annualmente la quota da riservare ai servizi a favore delle persone anziane non autosufficienti, per favorirne l'autonomia e sostenere il nucleo familiare nell'assistenza domiciliare alle persone anziane che ne fanno richiesta." Se le parole hanno ancora un senso: 1) viene ribadita la competenza sanitaria in materia di prevenzione, cura e riabilitazione di tutti i soggetti non autosufficienti perché malati (acuti o cronici); 2) si destinano annualmente dei fondi - quantificati con decreto - per il sostegno delle famiglie degli anziani non autosufficienti che assistono a domicilio i propri congiunti. Da queste osservazioni deriva, con tutta evidenza, che il D.P.C.M "Turco - Veronesi" si pone in contrasto anche con la legge di riforma, dalla quale dovrebbe discendere che tutte le prestazioni a elevata integrazione sanitaria, in tutte le loro fasi, devono essere assicurate dalle aziende sanitarie e quindi comprese nei livelli essenziali di assistenza sanitaria (con relativi oneri a carico del Servizio sanitario).
Ma la cosa più grave è che - in omaggio al detto che "i guai non vengono mai soli" - il 30 novembre 2001 è stato firmato il dal Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta dei Ministri della Salute, dell'Economia e delle Finanze (il Ministero del "welfare" non è coinvolto) il decreto sui "livelli essenziali di assistenza sanitaria".
Il decreto - emanato ai sensi dell'articolo 6 del decreto legge 18 settembre 2001 n.347, convertito in legge 16 novembre 2001, n. 405 (G.U, n.268 del 17/11/2001) - non rimanda ad alcuna forma di "concertazione" tra Comuni e Regioni ed è, quindi, immediatamente applicabile. La principale novità del provvedimento - più esplicitamente penalizzante del precedente - è costituita dall'inserimento di alcune prestazioni strettamente sanitarie tra quelle ("assistenziali") che il decreto "Turco - Veronesi" assoggetta alla contribuzione, in percentuale, da parte del cittadino e del comune.
E' evidente che con il "combinato disposto" dei due decreti si è ormai al di fuori delle attività non considerate "a rilievo sanitario" (e quindi poste a carico dei Comuni) in quanto "direttamente ed esclusivamente socio - assistenziali, comunque estrinsecantisi, anche se indirettamente finalizzate alla tutela della salute del cittadino" .
Con il "decreto Sirchia", in particolare, si accollano direttamente ai cittadini ed in seconda istanza ai comuni le spese per prestazioni sanitarie - fondamentali per la tutela della salute - che vengono, evidentemente, considerate "accessorie" rispetto ai "livelli essenziali di assistenza sanitaria" .
E' bene ricordare a tale proposito che in base all'articolo 32 della Costituzione, "la Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività", mentre in base all'articolo 38, "ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all'assistenza sociale". La differenza è stata chiarita dalla Corte di Cassazione, Sezione 1^, nella sentenza n.10150 del 20.11.1996, nella quale è stato affermato che "le prestazioni sanitarie, al pari di quelle a rilievo sanitario, sono oggetto di un diritto soggettivo, a differenza di quelle socio - assistenziali, alle quali l'utente ha solo un interesse legittimo".
La ratio della legge 30.11.1998 n. 419 - con la quale veniva conferita la delega al Governo per la razionalizzazione del Servizio Sanitario Nazionale - e dell'articolo 3 del Decreto legislativo 19.6.1999 n.229 - legge delegata - è da rinvenirsi nella necessità, in conformità al diritto costituzionalmente garantito alla salute, di imporre in modo chiaro il principio secondo il quale il malato cronico deve essere curato e ciò implica la sostituzione della categoria delle attività "di rilievo sanitario connesse con quelle socio - assistenziali" (di cui al decreto Craxi) con la categoria delle prestazioni sociosanitarie ad alta integrazione sanitaria poste a carico del S.S.N.
Tale condivisibile logica è stata totalmente stravolta dai due ultimi decreti che, attraverso le tabelle allegate, hanno posto a carico degli utenti e dei Comuni tutta una serie di prestazioni che, secondo l'intenzione del Legislatore, dovevano invece venire assicurate dalle aziende sanitarie e comprese nei "livelli essenziali di assistenza sanitaria" e, quindi, essere poste a carico del SSN proprio perché prestazioni di carattere sanitario e non già socio - assistenziale.

3 - La legge finanziaria 2002 e l'esercizio associato delle funzioni sociali. La legge di riforma incentiva - come si è visto - l'esercizio associato delle funzioni sociali da parte degli enti locali che viene disciplinato dal Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.
Con l'articolo 35 della legge finanziaria 2002 vengono introdotte rilevanti modifiche al Testo unico per quanto attiene ai servizi pubblici locali (dei quali fanno ovviamente parte i servizi sociali). In primo luogo viene abrogata la previsione di servizi riservati in via esclusiva ai comuni ed alle province (art.112, comma 2). I consigli comunali hanno competenza in ordine all'organizzazione dei servizi pubblici nelle forme previste dal Testo unico ma non più all'assunzione diretta degli stessi (Art.42,comma 2, lettera e). I servizi pubblici locali privi di rilevanza industriale (quali i servizi sociali) - con le eccezioni previste da eventuali disposizioni disciplinanti singoli settori - possono essere gestiti da istituzioni, aziende speciali anche consortili, società di capitali o, in forma residuale, in economia. E' fatta salva la possibilità di procedere all'affidamento diretto dei servizi culturali e del tempo libero ad associazioni e fondazioni costituite o partecipate dagli enti locali ed è inoltre confermata la possibilità di affidare i servizi a terzi in base a procedure ad evidenza pubblica(art.113 bis). Per la gestione di servizi privi di rilevanza industriale possono inoltre essere costituite società senza vincolo di partecipazione maggioritaria degli enti locali (art.116). In ogni caso ai consorzi per la gestione dei servizi pubblici privi di rilevanza industriale - quali ad esempio i consorzi socio - assistenziali della Regione Piemonte - si applicano le norme della aziende speciali (Art.31, comma 2 e 113 bis).
Le implicazioni di questi interventi normativi sulle "gestioni associate" sono rilevanti in quanto ai comuni non resta che optare - fatti salvi interventi regionali o improbabili ripensamenti statali - per la gestione tramite aziende speciali anche consortili o attraverso società di capitali . In alternativa rimangono (oltre al collaudato strumento delle Comunità montane) le unioni di comuni (Art.32) - finalizzate alla gestione di più servizi comunali - o la delega delle funzioni alle Aziende unità sanitarie locali (consentita dalla normativa del sistema sanitario). Non vi sono - allo stato - altre possibilità di gestione associata che assicurino una strutturazione organizzativa stabile e permanente.
In questa sede non è possibile approfondire nei modi dovuti la questione ma è comunque importante osservare che i vincoli gestionali, imposti dalla normativa nazionale, rappresentano un'ulteriore passo nella direzione di una aziendalizzazione della risposta sociale - che va ad intaccare il principio secondo il quale la funzione pubblica nei servizi alle persone in difficoltà si concretizza fondamentalmente nella promozione, nel controllo, ma soprattutto nella garanzia della risposta, fatta salva ogni forma di autogestione da parte della società - con il rischio, sempre più forte, di vedere affidate "al mercato", e quindi alla logica "del più forte", proprio le categorie più deboli.
L'adozione dello strumento gestionale rappresentato dall'azienda speciale (o dalla società di capitali) - che comporta, tra le altre cose, l'uscita degli operatori sociali dal comparto pubblico - va a mettere in discussione il principio (già abbondantemente intaccato) "per cui dei servizi statali - primi fra tutti i servizi del welfare - deve fruirsi per 'diritto'. Ed è appena il caso di notare che senza questo mutamento nel modo di porre come sociali i valori d'uso scaturiti dal processo sociale di produzione non sarebbe stato possibile, ovviamente, il proliferare dei cosiddetti 'diritti sociali' (al lavoro, allo studio, all'assistenza in caso di disoccupazione involontaria, malattia e vecchiaia ecc.) che abbiamo visto dispiegarsi nelle costituzioni europee e nelle carte dei diritti del secondo dopoguerra." .
Presupposto delle politiche sulle quali si è fondata la realizzazione dello "stato sociale" è che "nel momento in cui lo stato si dà carico di organizzare direttamente il processo produttivo, i lavoratori che esso impiega, pur figurando come 'salariati' realizzano un prodotto o un servizio che, in quanto evocato dalla comunità per soddisfare un proprio bisogno riproduttivo, possiede per essa (cioè per quanti si pongono come suoi membri) un'utilità immediata. Pensare di ottenere un 'profitto monetario' è, anzi, letteralmente un nonsenso, perché cambia la base stessa della riproduzione". "E' questo il motivo per cui il prodotto del lavoro dei dipendenti dello Stato (eccezion fatta, ovviamente, per quelli addetti alle imprese di proprietà statale), ad onta della forma salariata che assume la prestazione di tale attività, non ha più forma di merce e, conseguentemente, non deve più scambiarsi con denaro per ottenere il carattere di 'prodotto sociale': i beni e i servizi prodotti dallo stato, che sono valori d'uso la cui creazione si rende possibile solo mediante il suo intervento, appartengono 'di diritto' ai suoi membri, vale a dire ai cittadini" .
Ma tale concezione sembra ormai appartenere al passato. Con la produzione legislativa degli ultimi anni si è in gran parte realizzato il passaggio dal welfare state al welfare mix, attraverso il quale è la comunità locale che viene chiamata a "prendersi cura" di se stessa anche (e soprattutto) per far fronte alla riduzione delle risorse rese disponibili dal sistema di sicurezza sociale.
E' però assolutamente indispensabile che la sussidiarietà non venga intesa come il prevalere "della beneficenza" - o peggio del "sociale degli affari" - sul "sociale dei diritti" ma, semmai, come "restituzione di competenza" alla comunità locale.
Il tema della sussidiarietà - come quelli connessi del federalismo e della governance - non può "essere ridotto semplicemente al tema della prossimità territoriale e nemmeno a quello della semplice suddivisione del potere: si tratta invece di superare la stessa centralità della dimensione del potere, non per un astratto dover essere, ma per una più concreta comprensione del reale. Se si supera la dicotomia società / stato si superano anche le obiezioni rivolte al federalismo da parte di coloro che in esso ravvisano semplicemente uno scontro tra gli interessi dei gruppi: non è di questo federalismo che si tratta, ma di un complesso intreccio di aggregazioni di soggettività, che sono caricate di dignità e anche di responsabilità politica".

L'attuazione della legge 328/2000: il "modello piemontese"
Sul finire del 2001 la Regione Piemonte ha dato avvio alla fase di attuazione della legge 328/2000. Il primo provvedimento che ha a che fare con la riforma è il disegno di legge 348 "Nuovo ordinamento del servizio sanitario: il modello del Piemonte. Piano socio - sanitario regionale per il triennio 2002 - 2004". Nella relazione al Consiglio Regionale, posta in premessa, si afferma che il disegno di legge si pone due importanti obiettivi: "Il primo obiettivo è la delegificazione, assolutamente coerente con lo sviluppo normativo del paese, orientato a sempre meglio delineare le responsabilità di governo offrendo nel contempo a che deve governare la possibilità di operare in modo concreto e sollecito; il secondo è un altrettanto importante obiettivo di semplificazione normativa, in una materia estremamente parcellizzata da un nutrito insieme di norme di dettaglio. Così nel provvedimento normativo si delineano i principi e gli assetti di carattere generale, rinviando a provvedimenti amministrativi la puntuale applicazione degli interventi di esecuzione".
In coerenza con la suddetta premessa metodologica, dalla lettura del disegno di legge nella parte relativa al "Piano socio - sanitario regionale per il triennio 2002 - 2004" non si ricava alcuna indicazione di merito né sul comparto sociale in generale, né sul tema nodale del coordinamento degli obiettivi tra comparto sanitario e comparto sociale
Per quanto attiene al comparto sanitario - stante il perseguimento dell'obiettivo prioritario della tutela della salute e del miglioramento della qualità della vita - l'articolo 40 del disegno di legge elenca alcuni obiettivi generali in attuazione dei quali la Giunta regionale - ai sensi dell'articolo 33 - provvederà alla definizione: degli "obiettivi da raggiungere anche attraverso le azioni programmate e i progetti obiettivo"; del "fabbisogno stimato in termini di servizi, attività prestazioni e risorse economiche correlate ai livelli essenziali di assistenza", della azioni da intraprendere, delle " risorse finanziarie ed i criteri di riparto necessari ad assicurare i livelli di assistenza e le attività di prevenzione primaria", degli "specifici obiettivi e le azioni concrete da intraprendere al fine di una maggiore tutela dei soggetti deboli e per contrastare le situazioni di emarginazione".
Il disegno di legge appare inoltre gravemente carente anche con riferimento al metodo della programmazione integrata tra il comparto sociale e quello sanitario. L'articolo 37 si limita infatti a riproporre le "convenzioni" con gli enti gestori dei servizi socio - assistenziali quale strumento di regolazione delle attività integrate. Il "piano di zona" di cui all'articolo 19 della legge 328/2000 viene semplicemente citato all'articolo 34 - ove si elencano gli strumenti della "programmazione sanitaria e socio sanitaria integrata" - ma nulla si dice sul ruolo dei comuni associati che "a tutela dei diritti della popolazione" sono chiamati a realizzare la programmazione zonale "secondo le indicazioni" - al momento inesistenti - "del piano regionale".
Infine, con riferimento alla definizione della "disciplina per la realizzazione degli obiettivi socio - assistenziali" l'articolo 41, comma 3, del disegno di legge rinvia alla legge regionale di attuazione della L.328/2000.
All'esame del provvedimento varrebbe sicuramente la pena di dedicare più spazio, soprattutto con riferimento alla configurazione che viene ad assumere il sistema sanitario regionale. In ogni caso il disegno di legge è congegnato "a scatole cinesi" e quindi, per "apprezzarne" appieno la sostanza, bisognerà attendere i provvedimenti attuativi che la Giunta regionale adotterà quando (e sé) il provvedimento diventerà legge. Appurato che dalla bozza di Piano non emergono sufficienti indicazioni per quanto attiene al comparto dei servizi sociali non resta che passare all'esame della "Bozza 27.12.2001. Proposta di disegno di legge 'Norme per la realizzazione del sistema regionale integrato di interventi e servizi sociali'" che l'Assessorato alle Politiche Sociali della Regione Piemonte ha recentemente trasmesso agli enti gestori delle funzioni sociali. Rinviando ad altra sede l'esame analitico del documento è opportuno, in questa sede, focalizzare l'attenzione sul metodo con il quale la Regione intende espletare le funzioni conferite e sul merito delle stesse per quanto attiene, in particolare, alle problematiche lasciate aperte dalla legge nazionale e da quelle poste dalla successiva produzione normativa.

1 - Il ruolo dei comuni nella programmazione del sistema. Alle disposizioni nazionali che prevedono una programmazione regionale degli interventi attraverso "modalità di collaborazione e azioni coordinate con gli enti locali adottando strumenti e procedure di raccordo e concertazione anche permanenti, che diano luogo a forme di cooperazione strutturali e funzionali" si risponde con l'art.6, comma 1 ove si afferma che:" i Comuni sono titolari delle funzioni concernenti gli interventi sociali svolti a livello locale, concorrono alla programmazione regionale, anche mediante l'elaborazione di proposte per la definizione del piano regionale degli interventi e dei servizi sociali, e in particolare: a) programmano e realizzano il sistema locale ……e) elaborano ed adottano….i piani di zona relativi agli ambiti territoriali di competenza….".
Un ulteriore implicito riferimento ai comuni è rintracciabile nell'art.12, comma2, lettera a) che - con riferimento ai metodi della programmazione adottati da Regione, Province e Comuni - prevede "la concertazione e la cooperazione tra i diversi livelli istituzionali".
Per quanto attiene poi alla "determinazione…tramite le forme di concertazione con gli enti locali interessati, degli ambiti territoriali, delle modalità e degli strumenti per la gestione unitaria del sistema locale dei servizi" - di cui all'art.8, comma 3, lettera a) della legge nazionale - si adotta, all'art. 4, comma 1, lettera a) della bozza, una formulazione più sintetica (ma anche più restrittiva): è di competenza regionale "la definizione degli ambiti territoriali ottimali per la gestione dei servizi sociali, determinati di concerto con gli enti locali e di norma coincidenti con il distretto sanitario". Il concetto viene poi ribadito, negli stessi termini, dall'art.8, comma2.
In sintesi si può dire che non si è certamente enfatizzato il ruolo degli enti locali. L'articolo 14, comma 3, si limita ad affermare - in sintonia con la legge nazionale - che il Piano regionale degli interventi e dei servizi sociali "viene predisposto, nell'ambito delle risorse disponibili, attraverso forme di intesa con i Comuni, le Province, con la partecipazione attiva delle Aziende Pubbliche dei Servizi alla Persona e dei soggetti del terzo settore che partecipano con proprie risorse alla realizzazione dei servizi, nonché con la collaborazione dei soggetti di cui all'art.1, comma6, della legge nazionale" (cittadini, organizzazioni sindacali, associazioni sociali e di tutela ecc).

2 - l'integrazione socio - sanitaria e il "Piano di zona". La Regione Piemonte "al fine di assicurare una risposta completa e adeguata al raggiungimento del benessere complessivo dei cittadini, attua l'integrazione socio - sanitaria determinandone gli obiettivi, le funzioni, i criteri e le modalità di erogazione, compresi quelli di finanziamento, nell'ambito della normativa nazionale vigente" (art.4, comma3). "La Giunta Regionale, di concerto con la Conferenza Regionale permanente per la programmazione sanitaria e socio - sanitaria di cui all'art.108 della legge regionale 26.4.2000, n. 40, così come integrata dalla legge regionale 15.3.2001, n.5, con propria deliberazione individua le prestazioni essenziali ad integrazione socio sanitaria, determinandone gli obiettivi, le funzioni, i criteri di erogazione, di funzionamento e di finanziamento" (art.18, comma 1).
In attesa di conoscere modalità, tempi e modi di attuazione a livello regionale del decreto "Turco - Veronesi" e del successivo decreto del Ministro della Salute occorre però, sin d'ora, prendere atto di alcune prescrizioni regionali attinenti agli aspetti gestionali. "Le attività socio - sanitarie integrate, da realizzarsi a livello distrettuale e con modalità concordate fra la componente sanitaria e quella sociale, sono regolate dall'accordo di programma" (art.18, comma 2). "Le attività sono realizzate con modalità condivise dai settori sanitario e sociale e, al fine di garantire l'attuazione e l'efficacia degli interventi, viene nominato il responsabile del caso" (art.18, comma 3). Infine "L'erogazione delle prestazioni e dei servizi è organizzata mediante la valutazione multidisciplinare del bisogno, la definizione del piano di lavoro integrato e individualizzato, il monitoraggio costante, la verifica periodica e la valutazione finale dei risultati; la Giunta regionale emana indirizzi e protocolli volti a rendere omogenei sul territorio i criteri di valutazione multidisciplinare e l'articolazione del piano di lavoro personalizzato" (art.18, comma4).
E' singolare che ci si preoccupi di promuovere concordia e condivisione tra comparti, dimenticando di stabilire, in primo luogo, corrette regole di rapporto tra i soggetti istituzionali che concorrono alla realizzazione del sistema. Dei Comuni, infatti, non si fa menzione: dimenticando che la legge nazionale di riforma - all'articolo 6, comma 1 - individua proprio nei Comuni i "titolari delle funzioni amministrative concernenti gli interventi sociali svolti a livello locale" e che "tali funzioni sono esercitate dai comuni adottando sul piano territoriale gli assetti più funzionali alla gestione, alla spesa ed al rapporto con i cittadini secondo le modalità stabilite dalla legge 8 giugno 1990, n.142, come da ultimo modificata dalla legge 3 agosto 1999, n.265". Concetto peraltro ripreso e rafforzato dal decreto "Turco - Veronesi" che - con riferimento alle prestazioni socio - sanitarie e alle prestazioni ad elevata integrazione sanitaria - assegna ai Comuni il compito di adottare "sul piano territoriale gli assetti più funzionali alla gestione, alla spesa ed al rapporto con i cittadini per consentirne l'esercizio dei diritto soggettivo a beneficiare delle suddette prestazioni".
E' ben vero che i Comuni sono chiamati ad operare "secondo le indicazioni del piano regionale di cui all'articolo 18, comma 6" della legge nazionale ma si tratta, pur sempre, di un piano alla definizione del quale gli enti locali sono chiamati a concorrere e, in ogni caso, dovrebbe essere il piano (semmai) a demandare alla Giunta Regionale eventuali provvedimenti attuativi e non - saltando un passaggio - la legge ragionale. Si ha la sensazione, leggendo la bozza di legge regionale, che all'autonomia dei comuni vengano posti alcuni limiti che non si ritrovano nella legge nazionale. L'esempio più eclatante è rappresentato dal "Piano di zona" che, in base alla normativa nazionale, i comuni associati devono definire - d'intesa con le ASL - secondo le indicazioni del piano regionale e con il coinvolgimento di tutti gli altri soggetti individuati dalla legge nazionale.
Significativamente nella legge regionale si prevede che "la parte dei piani di zona relativa alle attività di integrazione socio sanitaria dovrà trovare obbligatoria corrispondenza nella parte dei programmi di attività distrettuale contenuta nei piani attuativi aziendali (delle ASL) per garantire la preventiva convergenza di orientamenti dei due comparti interessati, l'omogeneità di contenuti, tempi e procedure" (Art.15, comma 4).
Visto lo scarso potere dei comuni di indirizzare e controllare la programmazione e l'attività delle Aziende Sanitarie è come dire che saranno queste ultime "a dettare le regole del gioco": ovviamente in attuazione delle deliberazioni con le quali la Giunta regionale individua le prestazioni essenziali ad integrazione socio sanitaria ed i protocolli volti a rendere omogenei sul territorio i criteri di valutazione multidisciplinare e l'articolazione del piano di lavoro personalizzato.
Altro che "programmazione dal basso"! E' paradossale che i comuni siano chiamati a garantire un diritto ai propri cittadini senza poter realmente concorrere alla definizione dei livelli delle prestazioni - attraverso le quali tale diritto si concretizza - e senza poter determinare, con adeguata autonomia, l'assetto organizzativo territoriale idoneo a renderlo effettivamente esigibile!

3 - Le risorse finanziarie. L'articolo 33 della bozza di legge affronta il tema delle risorse finanziarie di parte corrente. Al comma 1 si ribadisce - in sintonia con la normativa regionale vigente - che il sistema integrato è finanziato dai Comuni, con il concorso della Regione e degli utenti, nonché dal Fondo sanitario regionale per le attività integrate socio - sanitarie, secondo quanto previsto dalla normativa vigente (che include, ovviamente, gli ultimi decreti sul "rilievo sanitario). I Comuni devono inoltre garantire risorse finanziarie "che assicurino il raggiungimento di livelli di assistenza adeguati ai bisogni espressi dal proprio territorio" (comma 2). Tali risorse - di entità stabilita dall'organo associativo che gestisce i servizi - devono venire iscritte in bilancio e liquidate, in termini di cassa, alle scadenze previste dagli enti gestori.
Per quanto attiene ai finanziamenti regionali (comma 4) - che hanno carattere contributivo rispetto all'intervento comunale - viene assunto un impegno preciso: "le risorse regionali complessive…sono annualmente almeno pari a quelle dell'anno precedente, incrementate del tasso di inflazione programmato"(comma 6).
Apparentemente viene fugato ogni timore che - a fronte degli incrementi finanziari derivanti dall'applicazione della legge 328/2000 - si verifichi, nel tempo, una riduzione dei contributi regionali. Dalla lettura del successivo comma 7 si apprende però che "è istituito il Fondo regionale per la gestione del sistema integrato degli interventi e servizi sociali nel quale confluiscono: a) le risorse proprie della Regione di cui al 4° comma; b) le risorse indistinte trasferite dallo Stato; c) le risorse trasferite dalle Province di cui all'art.5, 4° comma; d) le risorse provenienti da soggetti pubblici e privati".
Posto che resterà da verificare se, all'aumento del fondo nel suo complesso, corrisponderà anche l'aumento delle "risorse proprie della Regione di cui al 4° comma" della bozza di legge regionale (come previsto dal principio di sussidiarietà verticale), vale la pena ricercare qualche indicazione in merito ai criteri di riparto del fondo.
A tale proposito, nei commi successivi, si afferma che "il fondo regionale di cui al comma precedente è annualmente ripartito tra i comuni singoli o associati secondo criteri individuati dalla Giunta regionale" (comma 8) e che "in coerenza con la funzione programmatoria ed organizzativa attribuita alla Regione, le risorse del Fondo di cui al 7° comma sono prioritariamente destinate alla contribuzione finanziaria delle gestioni conformi, sul piano progettuale, organizzativo ed operativo, alle indicazioni e agli obiettivi fissati dalla Regione" (comma 9). "A tal fine, i criteri per il riparto del Fondo regionale devono, in particolare, privilegiare: a) gli Enti gestori istituiti entro gli ambiti territoriali ottimali individuati dalla Regione, prevedendo anche eventuali disincentivi per la gestione in ambiti territoriali diversi; b) gli Enti gestori che: assumano la gestione complessiva degli interventi e servizi sociali di livello essenziale; assicurino i livelli essenziali e uniformi delle prestazioni spostando l'attenzione dalla domanda espressa ai bisogni rilevati; promuovano la partecipazione effettiva di tutti i soggetti pubblici e privati e delle famiglie …….; assicurino in via prioritaria, la risposta alle esigenze di persone portatrici di bisogni gravi; realizzino la massima integrazione tra sanità e assistenza….; garantiscano…..la corrispondenza dei risultati effettivamente conseguiti con gli obiettivi prefissati nella fase programmatoria…; assicurino un impegno finanziario dei Comuni adeguato a sostenere le spese necessarie per fornire idonee risposte ai bisogni del territorio" (comma 10).
Anche per quanto attiene ai criteri di riparto e di utilizzo dei fondi, vale quanto già osservato con riferimento allo scarso coinvolgimento di Comuni ed Enti gestori nella definizione partecipata delle "regole del gioco" in sede di programmazione. Si evidenzia inoltre il problema degli "indicatori" utilizzati dalla regione per valutare l'attività degli Enti gestori ed in particolare il rispetto di standard di servizi corrispondenti ai livelli essenziali ed erogati nel rispetto delle priorità di accesso previste dalla legge nazionale.

4 - I livelli essenziali delle prestazioni, i destinatari degli interventi e i loro diritti. Il tema delle "prestazioni essenziali" e dei "livelli essenziali e omogenei delle prestazioni" è liquidato molto sbrigativamente dagli articoli 16 e 17 della bozza di disegno di legge.
"Le prestazioni e i servizi essenziali indispensabili ad assicurare risposte adeguate" - alle finalità generali indicate dall'art.16, comma 1 - "sono: 1.servizio sociale professionale e segretariato sociale; 2. assistenza domiciliare ed educativa territoriale; 3. assistenza economica; 4. servizi residenziali e semi residenziali; servizi per l'affidamento e le adozioni; 5. pronto intervento sociale" (art.16, comma 2). "Tali prestazioni e servizi sono gli strumenti per rendere esplicite le garanzie offerte ai cittadini e per garantire in maniera integrata la presa in carico complessiva della persona e della comunità locale" (comma 3).
Se si confronta l'elenco fornito con quello indicato dall'art.22, comma 4, della legge nazionale si rileva che all'assistenza domiciliare si è aggiunte l'educativa territoriale; compare l'assistenza economica ma spariscono i "centri di accoglienza residenziali o diurni a carattere comunitario" (probabilmente inclusi nei servizi residenziali e semi residenziali); compaiono infine i servizi per l'affidamento e le adozioni.
Nel successivo articolo 17 si entra nel merito dei livelli, essenziali ed omogenei, delle prestazioni precedentemente elencate. O meglio, ancora una volta, si entra "nel metodo" in quanto si afferma che i livelli "vengono definiti dalla Giunta Regionale con apposito provvedimento tenendo conto: a) dei bisogni della popolazione interessata; b) della necessità di una distribuzione omogenea sul territorio in relazione alle sue caratteristiche socio - economiche, c) degli indicatori di risultato individuati dal piano regionale; d) delle risorse necessarie disponibili. "Tali livelli" - che diverranno noti dopo l'approvazione delle deliberazioni della Giunta Regionale - "costituiscono la risposta minima ed omogenea che gli enti gestori sono tenuti a garantire su tutto il territorio piemontese e sono finalizzati alla promozione del benessere sociale e alla prevenzione del disagio, all'inclusione sociale e allo sviluppo della cittadinanza attiva, alla valorizzazione delle capacità individuali attraverso progetti personalizzati, tesi allo sviluppo dell'autonomia sociale ed economica" (comma 2).
Non potendo, per ovvie ragioni, formulare osservazioni di merito - se non per segnalare con preoccupazione l'utilizzo del termine "minima" riferito ad un livello di risposta ancora da definire in termini di standard di prestazione - non rimane che formulare una considerazione generale di metodo. La legge nazionale assegna alle Regioni il compito di prevedere, con propria legge, che vengano comunque erogate le "prestazioni essenziali" di cui all'articolo 22, comma 4, della legge nazionale. In tal senso la Regione assolve formalmente al proprio compito con il citato articolo 16 della bozza in esame. Ma la legge nazionale non vieta di definire ed approvare con legge anche i livelli essenziali al fine di renderli esigibili (con forza di legge appunto) su tutto il territorio regionale. La concreta definizione dei livelli (in mancanza della quale le prestazioni essenziali possono venire ricondotte ad altrettante "targhette" sugli uffici) attraverso provvedimenti amministrativi consente sicuramente di rispettare i principi della delegificazione e della semplificazione normativa, ma non contribuisce di certo a promuovere i diritti sociali.
Diritti sociali che - per quanto attiene alla materia contenuta nella bozza di disegno di legge - vengono, singolarmente, sostanziati nel diritto ad esigere. Secondo l'articolo 20 che individua i destinatari degli interventi: "il criterio di accesso al sistema integrato di interventi e servizi sociali è il bisogno. A tal fine è riconosciuto a ciascun cittadino il diritto ad esigere, entro i limiti e secondo le procedure previste" - con provvedimenti amministrativi agilmente modificabili - "le prestazioni sociali di livello essenziale di cui all'art.16" - a priori definito minimo - "ritenute necessarie dall'Ente gestore istituzionale" - e quindi assogettate a forte discrezionalità e potenzialmente a "geografia variabile" - "secondo i criteri di priorità di cui al successivo comma 3; contro l'eventuale motivato diniego è esperibile il ricorso per opposizione allo stesso organo competente per l'erogazione della prestazione negata" (comma 1). E' appena il caso di ricordare che con la puntuale definizione per legge dei diritti esigibili, al cittadino verrebbe consentita la tutela anche per via giurisdizionale.
Alle condizioni di cui sopra "hanno diritto a fruire delle prestazioni e dei servizi del sistema integrato regionale di interventi e servizi sociali i cittadini residenti nel territorio della regione Piemonte, i cittadini appartenenti all'Unione Europea ed i loro familiari, gli stranieri individuati ai sensi dell'art.41 del T.U di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n.286" (comma 2).
Nell'articolo 22 che tratta della "Carta dei servizi" e dei diritti degli utenti vengono forniti ulteriori dettagli: "gli utenti e le loro famiglie hanno diritto: a) ad avere informazioni sui servizi, sui livelli essenziali di prestazioni sociali erogabili, sulle modalità di accesso; sulle tariffe praticate; b) alla partecipazione alla definizione del progetto personalizzato e al relativo contratto informato; c) a partecipare a forme di consultazione e di valutazione dei servizi sociali."(comma 1). "La Regione promuove ed incentiva economicamente l'istituzione, presso la Presidenza dell'organo assembleare dell'ente gestore, di un apposito Ufficio di garanzia dell'esigibilità delle prestazioni e dei servizi a favore del cittadino" (comma 3).
Infine il "diritto di accesso". L'articolo 21, comma 4 - in sintonia con il "Piano nazionale" - afferma che "la valutazione del bisogno è condizione necessaria per accedere ai servizi a titolo gratuito o con concorso parziale alla spesa da parte dell'utenza, nonché per fruire del titolo per l'acquisto dei servizi".
Fatta questa premessa di ordine generale si stabilisce - all'art.20, comma 3, - che accedono prioritariamente al complesso del sistema integrato "i soggetti in condizione di povertà o con limitato reddito o con incapacità totale o parziale di provvedere alle proprie esigenze per inabilità di ordine fisico e psichico, con difficoltà di inserimento nella vita sociale attiva e nel mercato del lavoro, nonché i soggetti sottoposti a provvedimenti dell'autorità giudiziaria che rendono necessari interventi assistenziali; i minori, specie se in condizione di disagio familiare".
Forse giova ricordare che - oltre a quanto previsto dal già citato articolo 38 Costituzione - qualche diritto esigibile è rintracciabile anche in altre leggi dello Stato ancora vigenti, anche se per certi aspetti datate. Sarebbe quindi opportuno che nella legge regionale venissero quantomeno ribaditi i diritti riconosciuti in base alla legge 6 dicembre 1928 n.2838 e dagli articoli 154 e 155 del regio decreto 773/1931 , e venisse coerentemente confermato l'obbligo dei Comuni singoli o associati a fornire le prestazioni (opportunamente adattate, anche per quanto attiene alle procedure, ai tempi) ai soggetti aventi diritto.
E' però auspicabile che la Regione Piemonte - avvalendosi appieno della potestà normativa sul proprio ambito territoriale conseguente alla modifica del titolo V della seconda parte della Costituzione - compia la scelta qualificante di assicurare il diritto esigibile alle prestazioni assistenziali per le persone che si trovano in condizioni di difficoltà talmente gravi da mettere in pericolo la loro sopravvivenza.

Alla luce della consolidata esperienza maturata dai servizi sociali tali condizioni dovrebbero venire individuate come segue:
I minori in tutto o in parte privi delle indispensabili cure familiari, siano essi nati nel o fuori del matrimonio;
I disabili intellettivi totalmente o gravemente privi di autonomia e senza alcun valido sostegno familiare;
I soggetti colpiti da altri handicap, anche plurimi, che necessitano di aiuti specifici per poter acquistare la massima autonomia possibile nel rispetto del diritto all'autodeterminazione;
Gli anziani che non sono in grado di provvedere alle proprie esigenze di vita;
Le gestanti e madri in grave difficoltà personale alle quali va altresì fornita la necessaria consulenza psico sociale per il loro reinserimento e per il responsabile riconoscimento o non riconoscimento dei loro nati;
Le persone che vogliono uscire dalla schiavitù della prostituzione;
I soggetti senza fissa dimora;
Gli altri individui che necessitano di prestazioni specifiche se si vuole evitare la loro emarginazione.
Alle persone rientranti nelle sopra elencate condizioni non è infatti sufficiente garantire l'accesso prioritario al complesso dei servizi ed alle prestazioni. La normativa regionale di attuazione può (e deve, pena un arretramento rispetto a quanto si è realizzato negli ultimi vent'anni in applicazione dell'articolo 23 del D.P.R 616/77) prevedere che ad esse vengano in ogni caso assicurate le prestazioni - indicate dall'articolo 22 della legge 328/2000.
A tal fine è inoltre necessario che si provveda, in sede di attuazione a livello regionale, alla puntuale quantificazione delle risorse finanziarie, umane e patrimoniali che devono venire obbligatoriamente destinate alla realizzazione di tali servizi da parte degli enti locali titolari delle funzioni sociali.

5 - Le forma di gestione associata delle funzioni e dei servizi. Si potrebbero formulare ancora molte osservazioni sulla bozza. Non ultima quella che sarebbe preferibile abbandonare l'elencazione delle competenze articolata "per categorie" (minori, disabili, anziani) riprendendo la suddivisione, già presente nella L.R 62/95, "per funzioni" (assistenza economica, assistenza domiciliare, ecc.) che andrebbero riferite ad un unico soggetto individuato nel nucleo familiare (e non solo nella famiglia).
In ogni caso è opportuno concludere affrontando un ultimo tema: quello delle forme di gestione associata, che risulta particolarmente "spinoso" alla luce delle novità introdotte dalla legge finanziaria.
"La regione individua nella gestione associata la forma più idonea a garantire l'efficacia e l'efficienza degli interventi e dei servizi sociali di competenza dei Comuni e prevede incentivi finanziari a favore dell'esercizio associato delle funzioni e della erogazione della totalità delle prestazioni essenziali entro gli ambiti territoriali ottimali di cui all'art.8" (art.9, comma 1).
Viene inoltre riconosciuta la gestione in forma singola dei Comuni capoluogo di provincia - a prescindere dalle dimensioni -(art. 9, comma 2) e ribadito - in quanto in gran parte già previsto dalla normativa regionale vigente - l'obbligo di gestione in forma associata o tramite delega alle ASL delle "attività per la tutela materno infantile e dell'età evolutiva, le attività a rilievo sanitario per gli handicappati e gli anziani non autosufficienti, le attività di formazione professionale del personale dei servizi sociali e quelle relative all'autorizzazione, accreditamento e vigilanza sui servizi e sulle strutture" (art. 9, comma 4). Da tale obbligo sono esentati i Comuni capoluoghi di provincia.
Infine l'aspetto delle forme associative, da esaminare con attenzione viste le modifiche al Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali introdotte dall'art.35 della legge finanziaria 2002. "Per la gestione associata delle funzioni i Comuni adottano le forme associative previste dalla legislazione vigente che ritengono più idonee ad assicurare una ottimale realizzazione del sistema integrato degli interventi e servizi sociali compresa la gestione associata tramite delega all'ASL nel caso che questo rappresenti la soluzione ottimale per il territorio interessato e con l'atto di delega vengano definite le modalità gestionali" (art. 9, comma 3).
E' evidente che con tale formulazione - e fatte salve diverse "interpretazioni" dell'articolo 113 bis che la finanziaria ha introdotto nel Testo unico - i Comuni che già gestiscono in forma associata le funzioni assistenziali, dovrebbero procedere alla trasformazione dei propri Consorzi socio - assistenziali in "Aziende speciali, anche consortili" o, in alternativa, optare per una delle altre forme associative previste dalla nuova normativa.
Non è il caso di aggiungere nulla alle considerazioni già formulate in proposito, se non che si andrà incontro ad una prolungata e faticosa fase di riorganizzazione delle strutture preposte alla gestione dei servizi. Una riorganizzazione, si badi bene, non finalizzata ad attuare la legge di riforma ed a migliorare quali - quantitativamente le prestazioni sociali, ma ad ottemperare ad un disposto normativo di cui non sono chiaramente esplicitate le finalità sul piano strategico (anche se si possono intuire) e che trascinerà con sé tensioni e polemiche delle quali non si sentiva certamente il bisogno.


* Relazione su "Dopo la riforma 'dell'assistenza' le prospettive a livello regionale" al seminario promosso dalla "Bottega del Possibile" a Torre Pellice il 18 gennaio 2002, La legge 328/2000. Appunti per una lettura professionale. Spunti per una riflessione metodologica.