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Stranieri nei CPR. Corte Costituzionale, potere legislativo e ruolo del potere esecutivo

La sentenza della Corte. Immigrazione: inammissibili le questioni di costituzionalità relative al trattenimento degli stranieri nei CPR, ma l'attuale disciplina viola la riserva assoluta di legge in materia di libertà personale (art. 13, secondo comma, Cost.) - Corte costituzionale, 3 luglio 2025, n. 96.

Fulvio Vassallo Paleologo,  in, Associazione Diritti e Frontiere, adif.org.

La Corte costituzionale ha ritenuto “sussistente” il “vulnus denunciato con riguardo alla riserva assoluta di legge”, in quanto, la disposizione censurata in tema di convalida del trattenimento nei CPR (Centri per i rimpatri) “reca una normativa del tutto inidonea a definire, con sufficiente precisione, quali siano i ‘modi’ della restrizione, ovvero quali siano i diritti delle persone trattenute nel periodo, che potrebbe anche essere non breve, in cui sono private della liberta’ personale, disciplina rimessa, quasi per intero, a norme regolamentari e a provvedimenti amministrativi discrezionali”. Tuttavia, le questioni sollevate dal Giudice di pace di Roma in riferimento agli articoli 13, secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione sono state, dichiarate “inammissibili”: Secondo la Corte, “non e’ ad essa consentito porre rimedio al riscontrato difetto, ricadendo sul legislatore il dovere ineludibile di introdurre una normativa compiuta, la quale assicuri il rispetto dei diritti fondamentali e della dignita’ della persona trattenuta”. L’affermazione del principio di diritto non sorprende in quanto si colloca su una linea recessiva di continuità con la più recente giurisprudenza della Corte, come si rileva ad esempio a proposito delle questioni sollevate dopo l’abrogazione del reato di abuso d’ufficio, e trova un precedente specifico nella sentenza n. 22 del 2022 in relazione alla limitazione della libertà personale nelle cd. REMS (Residenze per l’esecuzione delle misure di sicurezza) a proposito delle quali la Corte aveva già affermato “La necessità che una fonte primaria disciplini organicamente una misura di sicurezza limitativa della libertà personale è stata ritenuta da questa Corte rispondente a ineludibili esigenze di tutela dei diritti fondamentali dei suoi destinatari. Così come la legge deve farsi carico della necessità di disciplinare, in modo chiaro e uniforme per l’intero territorio italiano, il ruolo e i poteri dell’autorità giudiziaria rispetto al trattamento degli internati nelle REMS e ai loro strumenti di tutela giurisdizionale nei confronti delle decisioni delle relative amministrazioni.” Anche in quel caso la Corte aveva evitato di pronunciare la natura incostituzionale della norma impugnata, ed aveva rinviato la questione ad un intervento del legislatore.

Il giudice di pace di Roma, in occasione della convalida del trattenimento di una cittadina straniera irregolare, aveva sollevato, con riferimento agli artt. 13, secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 5, paragrafo 1, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 2, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), “nelle parti in cui non disciplina puntualmente i «modi» e i procedimenti per la restrizione della libertà personale all’interno dei centri di permanenza per i rimpatri (CPR); non prevede i diritti e le forme di tutela dei trattenuti; non indica l’autorità giudiziaria competente al controllo dei «modi» di restrizione della libertà personale dei cittadini stranieri in stato di «detenzione amministrativa», all’interno dei CPR, e alla tutela giurisdizionale dei loro diritti; non disciplina il ruolo e i poteri di tale autorità giudiziaria; rinvia, pressoché integralmente, a una fonte subordinata, quale l’art. 21, comma 8, del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394 (Regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, a norma dell’articolo 1, comma 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286″. Questioni quindi prospettate con la stringatezza imposta dalle cadenze temporali particolarmente brevi del procedimento di convalida, ma che andavano ben oltre la violazione della riserva di legge in materia di libertà personale, o le condizioni materiali di trattenimento ed i contatti con l’esterno, sulle quali si sofferma maggiormente la Corte, ed investivano in pieno il tema cruciale della effettività della tutela giurisdizionale.

L’ultima decisione della Corte costituzionale in materia di trattenimento amministrativo e’ un capolavoro di ipocrisia proprio perchè si trattava di intervenire su una situazione tragica nella quale versano tutti i centri di detenzione per stranieri in Italia, con suicidi, trattamenti medici forzati e numerosi casi di abusi, già all’attenzione della magistratura. Il rinvio ad un futuro intervento legislativo, del quale non si indicano contenuti vincolanti in conseguenza dei principi di diritto enunciati, rischia di mantenere ancora per anni la situazione attuale. Se pensiamo alla giurisprudenza più risalente della Corte che pure adottava sentenze di abrogazione di norme incostituzionali, con l’indicazione di una normativa di riferimento, ed alla qualità degli ultimi interventi legislativi in materia di immigrazione, non si vede davvero come la definizione delle modalità del tratenimento per legge, magari sul modello penitenziario, che la Corte respinge, ma che il governo potrebbe fare passare in Parlamento, possa garantire maggiormente il rispetto dei diritti fondamentali e della dignita’ della persona trattenuta” che la Corte richiama assai genericamente. In ogni caso la sentenza non dichiara la illeggittimità dei CPR, ma si limita ad enunciare la necessità che il Parlamento intervenga, come del resto si era già verificato con la sentenza n.105 del 2001, ed in quelle che in materia di detenzione amministrativa degli stranieri sono seguite, con i risultati infausti che sono sotto gli occhi di tutti. Invece si dovrà riconoscere, prima o poi, che la detenzione amministrativa prevista dall’art.14 del Testo unico immigrazione n.286/98, per stranieri irregolari che non hanno commesso reati e adesso persino per richiedenti asilo, risulta in insanabile violazione degli articoli 3, 13, 24 della Costituzione, proprio per il suo carattere generalizzato, peraltro in contrasto con la Direttiva rimpatri 2008/115/CE. Anche per questa ragione il richiamo al precedente delle REMS, che riguarda comunque persone in esecuzione penale, non appare del tutto appropriato.

La Corte costituzionale rileva poi che “Nemmeno nelle direttive dell’Unione europea recanti norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, nonché all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, si rinviene una disciplina completa e puntuale che possa delimitare la
discrezionalità dell’amministrazione nel prescegliere i «modi» del trattenimento quanto all’erogazione dei servizi predisposti per le esigenze fondamentali di cura, assistenza, promozione umana e sociale, compreso lo svolgimento delle visite, a tutela dei diritti fondamentali e inviolabili dei destinatari delle misure restrittive”.

Per la Corte, “Ricade, perciò, necessariamente sul legislatore – in quanto incide sulla libertà personale – l’ineludibile dovere di introdurre una disciplina compiuta che detti, in astratto e in generale per tutti i soggetti trattenuti, contenuti e modalità delimitativi della discrezionalità dell’amministrazione, in maniera che il trattenimento degli stranieri assicuri il rispetto dei diritti fondamentali e della dignità della persona senza discriminazioni (quanto, indicativamente, alle caratteristiche degli edifici e dei locali di soggiorno e pernottamento, alla cura dell’igiene personale, all’alimentazione, alla permanenza all’aperto, all’erogazione del servizio sanitario, alle possibilità di colloquio con difensore e parenti, alle attività di socializzazione)”. Ma più che le condizioni materiali di trattenimento, nelle quali oggi si potrebbe anche arrivare a ravvisare la violazione del divieto di trattamenti inumani o degradanti (art. 3 CEDU e art.4 Carta diritti fondamentali UE), la violazione della riserva di legge con riferimento alla mancata indicazione con fonte primaria delle “modalità” della detenzione amministrativa, riguarda le condizioni di stato giuridico delle persone trattenute e l’effettivo accesso ai diritti fondamentali loro riconosciuti, a partire dai diritti di difesa, e dal diritto di chiedere una delle diverse forme di protezione, con accesso alla relativa procedura. In proposito, oltre ad un vuoto legislativo che la Corte rileva con riferimento alle modalità del trattenimento, soprattutto per effetto del sovrapporsi di tanti decreti legge su immigrazione e sicurezza, esistono norme che incidono sulla condizione giuridica delle persone trattenute nei CPR ed appaiono in contrasto con il dettato (artt.3,13,24,32) della Costituzione e con la normativa dell’Unione europea in materia.

In realtà proprio esaminando nello specifico la normativa stabilita con le Direttive europee in materia di trattenimento amministrativo degli stranieri irregolari e dei richiedenti asilo, la Corte avrebbe potuto rinvenire una disciplina che poteva sostituire immediatamente le parti abrogate dell’art.14 del Testo Unico sull’immigrazione, magari tenendo conto anche dei principi enunciati dalla Corte europea dei diritti dell’Uomo su caso Khlaifia, che pure la Consulta cita, senza però trarre tutte le conseguenze che se ne potevano desumere per i casi sempre più numerosi di detenzione senza titolo all’interno dei CPR o delle strutture assimilate a disposizione delle forze di polizia.

Del resto non si può neppure rimanere troppo sorpresi per la decisione di compromesso adottata dalla Corte per la rilevanza politica della questione della legittimità costituzionale della discplina che riguarda il trattenimento amministrativo nei CPR, e comunque non la stessa esistenza dei centri di detenzione, peraltro previsti con precise garanzie dalla Direttiva 2008/115/CE tuttora vigente. La giurisdizione si inchina al potere legislativo, certo un riconoscimento dovuto nell’attuale quadro costituzionale, ma di fatto si piega all’esecutivo perché, a fronte dell’uso spregiudicato della decretazione d’urgenza, e dei possibili futuri interventi legislativi, alla fine sembra accettare nei fatti una ricostruzione capovolta del sistema gerarchico delle fonti, in materia di limitazioni della libertà personale nei CPR. Ormai e’ certo che il governo adotterà un nuovo decreto legge da fare ratificare al Parlamento, a colpi di voti di fiducia, ma questo non esclude affatto che possa continuare a far prevalere atti di legislazione secondaria, atti regolamentari, fino ai decreti questorili, sui principi affermati in materia di garanzie della libertà personale dalla Costituzione, dalla Cedu e dalla Carta dei diritti fondamentali Ue. Come è avvenuto fino ad oggi, e come continuerà a verificarsi anche dopo questa decisione della Corte Costituzionale, almeno fino ad ulteriori rinvii per incostituzionalità delle nuove norme che verranno introdotte, ed a future possibili pronunce di incostituzionalità. Non è affatto escluso, infatti, anzi, a fronte degli orientamenti già espressi dalla maggioranza di governo è molto probabile, che le nuove “modalità di trattenimento amministrativo da stabilire per legge”, richieste dalla Corte costituzionale, continuino a violare le garanzie previste in materia di diritti fondamentali dalla Costituzione, e dagli articoli 3, 5, 6 della Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo. E dunque nei procedimenti di convalida del trattenimento si moltiplicheranno le eccezioni di incostituzionalità.

In caso di dichiarazione di parziale incostituzionalità della norma il Parlamento poteva intervenire in tempi brevi e con un limite più rigido rispetto ai principi enunciati dalla Corte Costituzionale, che con una sentenza “additiva” poteva fissare paletti ben precisi al legislatore ed eliminare da subito quella parte dell’art. 14 del Testo unico 286/98 che appare in contrasto con i principi costituzionali. L’invito rivolto dalla Corte al legislatore e’ dunque una scelta pilatesca che già prelude ad un ulteriore intervento normativo adottato per decreto legge dal governo in violazione delle garanzie costituzionali. La decisione della Consulta non da’ comunque nessuna ulteriore copertura al modello Albania ed ai centri di detenzione di Schengjin e di Gjader. Anzi, alcune motivazioni addotte dalla Corte costituzionale in questa occasione dovrebbero portare già adesso alla declaratoria di incostituzionalità delle norme relative al trattenimento amministrativo ed ai “trasferimenti discrezionali” dai CPR italiani in Albania contenute nella legge 21 febbraio 2024, n. 14  attuativa del Protocollo Italia-Albania, ulteriormente peggiorate con il decreto legge n. 37/2025 .

La seconda questione di costituzionalità posta dal Giudice di pace di Roma, relativa agli articoli 2, 3, 10, secondo comma, 24, 25, primo comma, 32 e 111, primo comma, Cost., è stata dichiarata inammissibile “per incompleta ricostruzione del quadro normativo, riguardo all’operatività, a tutela dei diritti della persona trattenuta, oltre che dello strumento risarcitorio generale di cui all’articolo 2043 del codice civile, altresì del rimedio di cui all’articolo 700 del codice di procedura civile. Il ricorso alla tutela preventiva cautelare assicurata dall’articolo 700 del codice di procedura civile ben può, infatti, giustificarsi contro le violazioni o le limitazioni dei diritti fondamentali, subite da chi sia trattenuto presso un CPR, non oggetto di puntuale disciplina da parte del testo unico dell’immigrazione”. Ma non si esclude che questi rimedi possano comunque essere azionati su vasta scala. La Corte sembra dimenticare che già nel caso del processo civile seguito al rogo del centro di detenzione Vulpitta di Trapani, risalente al 1999, lo Stato venne condannato nel 2008 sulla base dell’art.2043 del codice civile al pagamento di ingenti somme in favore di due degli immigrati sopravvissuti che lamentavano danni morali e patrimoniali in conseguenza delle carenze organizzative e per omessa vigilanza. Da parte del giudice di pace di Roma, in sede di convalida del trattenimento, non si vede davvero quale diversa prospettazione della ricorrenza di azioni risarcitorie in sede civile si sarebbe potuto fornire. In ordine poi alla tutela preventiva cautelare prevista dall’art.700 del codice di procedura civile, anche questa già sperimentata in passato proprio da persone trattenute all’interno di un CPR, anche in casi di rifiuto della questura a ricevere una domanda di protezione, questa ha un carattere atipico che non si presta ad una specifica ulteriore regolamentazione “per legge”, che nella prospettiva attuale non potrebbe che ridurne la portata applicativa.

La battaglia per affermare il principio di legalità ed i diritti fondamentali nei casi di trattenimento amministrativo di immigrati e richiedenti asilo non finisce con questa sentenza e continua giorno per giorno davanti a tutti i giudici di pace ed ai tribunali delle convalide fino alla Corte di Cassazione. Dove ancora si continua a vincere. Con l’annullamento di decreti di trattenimento adottati dai questori in assenza dei requisiti di legge. Il “vulnus della riserva di legge” in materia di libertà personale non riguarda solo il legislatore, o il governo, ma tutti i giudici chiamati a decidere in materia di convalida del trattenimento amministrativo nei Cpr e negli altri spazi di detenzione assimilati. E in fondo il problema riguarda tutti i cittadini, di fronte alla continua erosione degli spazi della giurisdizione e della portata effettiva delle sue decisioni.

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