I Lep e la garanzia dei diritti civili e sociali. Nel quadro delle disuguaglianze territoriali esistenti in Italia, e alla luce dei processi di decentramento dei poteri, i “Livelli essenziali delle prestazioni” (LEP), introdotti dalla nuova cornice costituzionale del 2001, rappresentano una pietra fondante del complessivo patto nazionale di cittadinanza¹. La Costituzione ora attribuisce allo Stato (art. 117.2.m) il diritto/dovere della “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”. Che cosa sono i LEP? Come precisato da Alberto Zanardi, si tratta di “specifiche prestazioni di fornitura di beni e servizi da garantire ai cittadini e da valorizzare in termini finanziari, secondo un approccio bottom up, mediante la stima di un costo unitario in condizioni di efficienza”. Con altre parole si potrebbe sostenere che i LEP, e i relativi fabbisogni finanziari necessari per garantirli, sono i numeri che servono per trasformare in realtà effettiva i principi espressi nelle parole della Costituzione per tutti i cittadini italiani, ovunque vivano.

Essi dovrebbero esprimere la volontà politica del Parlamento di contrastare le disuguaglianze esistenti, grazie alla fruizione concreta e omogenea in tutto il paese di un ampio nucleo di diritti e prestazioni, in particolare quelli relativi a grandi servizi pubblici come istruzione e salute.

Benché abbiano questo valore fondante del patto di cittadinanza, nell’ultimo quarto di secolo i LEP – tranne assai limitate ma apprezzabili eccezioni – non sono stati definiti. Per più motivi: i) l’indebolimento dell’interesse politico per le disuguaglianze personali e territoriali, anche e soprattutto nelle forze “progressiste”, tradizionalmente più sensibili a questi temi; ii) la forza crescente delle posizioni favorevoli al contenimento della spesa pubblica e della pressione fiscale; iii) la promozione degli interessi privati in ambiti che, anche per dettato costituzionale, dovrebbero essere propri dell’azione pubblica: dalla sanità all’istruzione alla previdenza; iv) i vincoli di bilancio esacerbati dalle politiche di austerità che hanno caratterizzato gli anni Dieci e che stanno tornando a palesarsi; v) la pressione, aperta o nascosta, di forze politiche espressione di alcune aree territoriali privilegiate e contrarie al riequilibrio, in primis la Lega.

Il punto centrale è che rendere concretamente fruibili LEP appropriati per un paese avanzato come l’Italia implica lo stanziamento di ulteriori risorse, in larga misura da trasferire a regioni e comuni. Come reso evidente da una pluralità di dati e analisi disponibili in questo secolo, infatti, dai LEP trarrebbero giovamento le aree deboli del paese, soprattutto ma non solo il Mezzogiorno. Dato che – contrariamente ad una vulgata diffusa soprattutto negli anni Novanta – esse dispongono di molte meno risorse per finanziare i servizi per i cittadini rispetto al resto del paese; oltre a presentare forti carenze infrastrutturali e maggiori inefficienze nell’organizzazione dei servizi, specie sanitari, come argomentato anche su questa rivista. Servono risorse aggiuntive perché è politicamente impossibile, oltre che ingiusto, ridurre le risorse e i servizi nei territori più favoriti dall’attuale finanziamento (su valori “storici”, cioè in base ai servizi oggi erogati), per aumentarli altrove. Si tratta di risorse per il riequilibrio infrastrutturale, indispensabile per l’erogazione di servizi (senza binari non c’è trasporto ferroviario regionale). Tale riequilibrio, previsto dalla legge 42/2009, è stato disegnato, ma non attuato, dal governo Draghi e immediatamente abbandonato dall’attuale esecutivo. Si tratta soprattutto di risorse correnti per il finanziamento dei servizi; un esempio fra tutti, le risorse necessarie per far funzionare mense scolastiche che possono consentire la fruizione a tempo pieno della scuola primaria; o quelle che servono per gli screening oncologici. Tutto ciò, è fondamentale ricordarlo, in un quadro nel quale le regole per il finanziamento ordinario di Regioni ed Enti Locali sono ancora lontanissime dai criteri definiti dal nuovo articolo 119 della Costituzione e dalla legge 42/2009, ampiamente inattuata, che ne è derivata.

Fra i pochissimi esempi positivi degli scorsi anni vi è quello del LEP sugli asili nido, che prevede crescenti stanziamenti aggiuntivi correnti a favore dei Comuni in cui mancano o sono presenti in misura assai limitata, pur con significative difficoltà. Più critico, per il modo in cui sono stati definiti parametri e soglie, è il caso dei LEP sugli assistenti sociali.

Il disegno di legge in discussione al Senato. Alla luce di quanto appena esposto, un disegno di legge che si proponga di determinare i LEP, dovrebbe essere accolto con grande favore. Ma così non può essere nel caso del testo (l’A.S. 1623) in discussione al Senato. Esso infatti mira non a ridurre i divari territoriali ma a costruire un ulteriore tassello nel processo di concessione dell’autonomia regionale differenziata (la ”secessione dei ricchi”) alle regioni che la richiedono. Di quest’ultimo tema si è scritto anche su queste colonne (e si rimanda per un inquadramento generale). Il quadro si fa ancora più complicato: che c’entra l’autonomia differenziata con i LEP? Presto detto. La legge 86/2024 che serviva per aprire la strada alla “secessione dei ricchi” (e che poi si è scontrata con la sentenza 192/24 della Corte Costituzionale), prevede che per poter procedere con l’autonomia differenziata bisogna definire i LEP. Si è trattato, allora, di un compromesso politico fra le forze di maggioranza: al Nord l’autonomia differenziata, al Sud i LEP.

La delega al governo prevista dall’A.S. 1623 però non prende sul serio i LEP. Non parte da principi ispiratori fissati dal Parlamento dopo una approfondita discussione: passaggio indispensabile per contemperare i diritti di cittadinanza con i vincoli del bilancio pubblico. Non indica priorità politiche, obiettivi da raggiungere. La delega sembra riguardare meramente la individuazione dei livelli già presenti nel nostro ordinamento. E questo solo per le funzioni statali eventualmente trasferibili alle regioni, e non per quelle già esercitate da queste ultime. Per capirsi, non si occupa delle gravissime disparità nella disponibilità del servizio mensa, perché è tema che riguarda gli Enti Locali. Così, si pone in continuità con gli assai discutibili lavori della “Commissione Cassese”, di cui si dirà tra un attimo. Come ha acutamente sottolineato la costituzionalista Camilla Buzzacchi nel corso della sua audizione al Senato, come se questi diritti effettivamente esistessero e nessuno se ne fosse mai accorto. Con l’ovvio rischio che alle disparità esistenti sia data legittimità giuridica.

Lep al servizio dell’autonomia differenziata? In sostanza, l’obiettivo pare essere quello di determinare LEP corrispondenti all’attuale realtà dell’erogazione di servizi e di fruizione di diritti, così squilibrata nel paese. Dirimente è la circostanza che l’A.S.1623 preveda l’invarianza finanziaria. Come fatto, d’altronde, con la legge di bilancio per il 2026, che interviene con una previsione assolutamente marginale di risorse aggiuntive. Questo è in contrasto con le reiterate indicazioni della Corte Costituzionale: per la sentenza 192/2024 i diritti “vengono prima” del bilancio.

Come ottenere il risultato di fissare LEP senza stanziare risorse aggiuntive in favore dei territori nei quali diritti e servizi non sono garantiti? La Commissione Cassese, costituita anche con questo scopo, ha fornito interessanti esempi delle possibili modalità. Anzitutto, chiamare in causa ipotetici differenziali regionali nel costo della vita, per giustificare diversi livelli di finanziamento di personale o servizi: se la vita costa meno in Calabria, gli stipendi possono essere più bassi, così che minore sarà il fabbisogno necessario per pagare, ad esempio, gli assistenti sociali. Oppure, tenere conto degli attuali fruitori dei servizi per parametrare gli interventi, ad esempio le politiche di promozione della lettura dovrebbero essere parametrate all’attuale numero di lettori o frequentatori delle biblioteche; essere cioè più intense nelle aree dove si legge di più e non in quelle dove si legge di meno. Oppure fissando livelli particolarmente bassi, come nota Chiara Saraceno a riguardo dell’assistenza domiciliare ai non autosufficienti, il cui LEP è quantificato (comma 699 legge bilancio) in un’ora alla settimana, che può ancora ridursi in funzione della platea dei beneficiari e delle risorse disponibili a legislazione vigente nei bilanci degli enti. Come sostenuto in audizione dall’ il rischio evidente è che “la determinazione dei LEP, limitandosi a confermare le prestazioni esistenti, non richiederebbe lo stanziamento di nuove risorse. Al contrario, potrebbe produrre un risparmio di spesa, dato che la Corte costituzionale ha evidenziato che il fabbisogno standard deve essere depurato dalle eventuali inefficienze”.

Particolarmente rilevante è poi il caso della sanità, esclusa dalla delega, ma nel cui ambito esistono fortissime disparità territoriali. Si dice: ci sono già i LEA (livelli essenziali di assistenza) che diventano LEP. Ma i LEA sono oggi solo uno strumento di monitoraggio del quadro territoriale dei servizi di prevenzione, distrettuali e ospedalieri; non determinano alcun fabbisogno standard per il loro raggiungimento. I criteri di riparto del FSN (Fondo Sanitario Nazionale) sono definiti esclusivamente in base alla popolazione pesata per l’anzianità. Se non si raggiungono i LEA non succede nulla. Sembra un gioco di parole, ma è importantissimo: i LEA, quindi, non possono essere considerati LEP senza un ridisegno complessivo (e un incremento) del FSN che miri al loro effettivo raggiungimento in tutte le regioni.

Non va dimenticato che centrale in questi processi sarà il ruolo della CTFS (Commissione Tecnica Fabbisogni Standard), per la determinazione dei costi e dei fabbisogni (finanziari) standard necessari per poter raggiungere i LEP. Non a caso l’attuale Governo ha tempestivamente provveduto a sostituirne il Presidente, nominando una giurista già componente della Commissione Trattante della regione Veneto per l’autonomia regionale differenziata. Il ruolo di tale Commissione, che agisce in un quadro di grande opacità fuori dal controllo delle rappresentanze parlamentari, è infatti cruciale; potrebbe operare scelte di natura prettamente politica “mascherandole” da risultanze tecniche. Non va dimenticato che in quella sede tecnica fu ad esempio definito che se nei Comuni non c’erano asili nido significava che non ce ne era bisogno; il fabbisogno finanziario da garantire era conseguentemente zero.

Che la finalità dell’A.S. 1623 sia quello di favorire il processo della “secessione dei ricchi” e non quello – pur enunciato al suo art. 2.1 – di favorire “il pieno superamento dei divari territoriali nel godimento delle prestazioni inerenti ai diritti civili e sociali” è stato reso esplicito dalle parole autorevolmente pronunciate dal ministro Calderoli alla Camera (pag. 57 dello stenografico) il 12.11.2025: “aggiungo che nelle cosiddette materie LEP, né la Costituzione, né la legge, né la sentenza della Corte Costituzionale subordinano l’attuazione dell’autonomia differenziata alla garanzia dei LEP su tutto il territorio nazionale, bensì alla loro determinazione nelle materie a tal fine rilevanti”.

Per approfondire 

Autonomia differenziata (L. 86/2024). Testo, analisi e commenti 

Ufficio Parlamentare Bilancio (UPB). Audizione DDL Delega al Governo per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni

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