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Che fine hanno fatto nelle Marche i fondi vincolati destinati al personale dei servizi territoriali del PNRR?

Claudio Maria Maffei, Già dirigente sanitario regione Marche. La sua pagina facebook. 

Premessa

Mi sono deciso a guardare a fondo gli atti che la Regione Marche ha emanato per l’utilizzo dei fondi dedicati che lo Stato ha messo a disposizione delle Regioni per il potenziamento del personale dei servizi territoriali. E’ stato un viaggio dentro la burosaurocrazia della Regione Marche che si è impegnata al massimo per rendere difficile quello che doveva essere reso semplice e comprensibile: che fine hanno fatto i soldi messi a disposizione dallo Stato per cominciare a riempire di personale le strutture e i servizi del PNRR? Con questo appunto cerco di aiutare la comprensione del problema. Potrei avere saltato qualche atto, ma il senso del discorso rimane: sia la programmazione che la attivazione delle strutture del PNRR nelle Marche sta avvenendo in modo poco trasparente con una lunga serie di forzature di carattere politico.

Partiamo dall’origine dei fondi di cui stiamo parlando

In totale dovrebbero essere arrivati alla Regione i seguenti fondi per l’assunzione del personale dei servizi territoriali:

1. anno 2022 euro 2.272.500;
2. anno 2023 euro 3.663.177;
3. anno 2024 euro 7.543.303;
4. anno 2025 euro 13.258.390 poi integrati con altri 5.603.000 euro;
5. anno 2026 e seguenti: euro 22.457.603 per anno poi integrati con altri euro 7.741.662 per anno.

Questi fondi sono arrivati in Regione e poi sono stati ripartiti tra le AST distinti per tipologia di attività: unità di continuità assistenziale, Centrali Operative Territoriali, Case della Comunità e Ospedali di comunità. Le Marche hanno cominciato a riceverli e ripartirli nel 2022. Ad oggi risulta che siano stati ripartiti i fondi del 2022 (euro 2.272.500); i fondi del 2023 (3.663.177 euro); i fondi del 2024 (7.543.303 euro) e la prima tranche dei fondi del 2025 (13.258.390 euro). 

Questi fondi sono stati ripartiti in base alla popolazione residente nelle AST e assegnati sempre in modo distinto per tipologia di attività: unità di continuità assistenziale, centrali operative territoriali, Case della Comunità e Ospedali di Comunità. L’utilizzo di questi fondi è stato rendicontato dalle AST cui sono stati liquidati nell’aprile 2026 con due Decreti del Direttore della Agenzia Sanitaria Regionale.

Per capire le indicazioni date dalla Regione per l’utilizzo di questi fondi, dobbiamo andare agli atti che hanno istituito le Case della Comunità (CdC) e gli Ospedali di Comunità (OdC), principali destinatari dei fondi stessi.

La programmazione delle Case della Comunità nelle Marche

Per quanto riguarda le Case della Comunità, facciamo riferimento ad una analisi di Franco Pesaresi da cui estrapoliamo alcuni dati. Dopo importanti sbandamenti programmatori sono state previste nelle Marche 47 CdC di cui 36 hub e 11 spoke (per le differenze tra le due tipologie di CdC leggere qui).  Dal momento che le CdC hub, complete di tutti i servizi, devono essere garantite secondo il DM 77 del 2022 ogni 40.000-50.000 abitanti mentre le case della comunità  spoke (che contengono solo una parte dei servizi) non hanno alcuno standard di popolazione di riferimento,  si può tranquillamente affermare che nelle Marche è stata fatta una programmazione ridondante di CdC visto che in teoria basterebbero le hub.

Ci sono poi squilibri non giustificabili nella distribuzione territoriale delle CdC dato che nel distretto sanitario di Civitanova Marche le CdC previste devono servire una popolazione media di 62.217 abitanti (45% in più della media) mentre nella AST/distretto di Fermo la popolazione di riferimento per ogni CdC è di 29.270 abitanti (32% in meno della media).  Quanto alle CdC spoke, nella Azienda sanitaria (AST) di Ancona sono previste 5 CdC spoke mentre nella AST di Macerata una sola. Una singolarità: nelle città di Fabriano e di Fermo sono state previste solo delle CdC spoke mentre in comuni del loro distretto di piccole dimensioni sono state previste CdC hub.

Al termine della sua analisi Pesaresi ricorda che la DGR 1281/2025 riserva poi una ennesima sorpresa di difficile interpretazione: viene approvato un ulteriore elenco di 39 località che “dovranno rientrare nella progettazione della nuova geografia dei servizi e strutture territoriali e quindi delle case della comunità” (espressione mutuata dal testo del DM 77). 

Per capire il senso di questa disposizione (interpretazione mia) bisogna andare al testo del DM 77 che così si esprime: “Tutte le strutture fisiche territoriali gia` esistenti devono utilmente rientrare nella progettazione della nuova geografia dei servizi e strutture territoriali e quindi delle CdC e dei servizi correlati in rete. Il piano di sviluppo dei servizi territoriali di ogni singolo contesto regionale deve quindi tendere ad una progettazione dei servizi in rete, con una precisa selezione delle infrastrutture fisiche esistenti da valorizzare, riorientare con altre vocazioni e servizi o dismettere”. In pratica, il DM 77 dice che nella programmazione delle CdC si deve partire da quello che già c’è e quindi dalle infrastrutture che già ci sono per poi decidere quali valorizzare, quali riorientare e quali dismettere.  Omettendo la seconda parte della frase del DM la Regione fa già capire che non intende “selezionare” ma rassicurare tutti che quel che c’è rimane. Il che va contro la filosofia del DM 77 che vuole evitare la frammentazione dei servizi e dei processi. Del resto quella cosa ridicola che sono i Punti Salute (di nuovo rimando a Franco Pesaresi) va proprio nel senso della frammentazione che andrebbe invece evitata.

Si segnala la nota di colore delle CdC a caratterizzazione oncologica e pediatrica (una ciascuna  per Provincia) di cui parla, unico in Italia,  l’Assessore Calcinaro.

Breve parentesi sulla frammentazione dei servizi territoriali

La filosofia della assistenza territoriale prevista nel PNRR e regolamentata col DM 77 del 2022 spinge verso modalità organizzative che vadano verso la interprofessionalità e la capacità di operare in modo proattivo puntando sulla presa in carico piuttosto che sulla erogazione di singole prestazioni. Discorso lungo, ma fondamentale per capire il non senso di polverizzare l’assistenza territoriale.

La programmazione degli Ospedali di Comunità nelle Marche

Per quanto riguarda gli ospedali di Comunità faccio riferimento ad un’altra analisi di Franco Pesaresi che parte dalla delibera 1900/2025 della Regione Marche che stabilisce che la rete degli OdC è formata da 21 strutture. La stessa deliberazione lascia capire che, in futuro, sarà previsto un altro ospedale di comunità nella città dell’Assessore regionale alla sanità, a Fermo.

I posti letto complessivi previsti sono 511 pari a 34,4 posti letto per 100.000 abitanti più dello standard nazionale che è di 20 posti letto per 100.000 abitanti. Pesaresi ricorda che la distribuzione dei posti letto nel territorio regionale è assolutamente incongrua ed iniqua e che nessun criterio di programmazione è stato applicato. Si registrano differenze enormi fra un territorio e l’altro. Per esempio: nella Azienda sanitaria (AST) di Ascoli Piceno sono previsti 37 posti letto pari a 18 posti letto per 100.000 abitanti mentre nella AST di Macerata sono previsti 170 posti letto pari a 58,3 per 100.000 abitanti, più del triplo.  Se poi scendiamo al livello di ogni singolo distretto sanitario, che è il livello di riferimento per gli ospedali di comunità, le differenze divengono ancora più importanti. Al distretto di Jesi vengono assegnati solo 15,5 posti letto per 100.000 abitanti (meno dello standard nazionale) mentre al distretto sanitario di Camerino vengo assegnati 93,3 posti letto per 100.000 abitanti (il sestuplo di quelli assegnati a Jesi) e al distretto sanitario di Urbino  91,2 per 100.000 abitanti (quattro volte lo standard nazionale). L’analisi di Pesaresi enuclea altre anomale e assurdità, per le quali si rimanda al testo del suo intervento. La principale è che ai posti letto degli Ospedali di Comunità vanno sommati alcuni posti letto di cure intermedie che andavano ricompresi nella programmazione e regolamentazione dei posti letto degli ospedali di comunità, visto che si tratta sostanzialmente della stessa attività.

Si segnala anche la anomalia degli OdC a servizio di Pronto Soccorso e reparti per acuti degli ospedali, che sono un’altra “perla” della visione degli OdC che ha la Regione Marche (una anomalia che ho in altra sede commentato).

Sintesi sulla programmazione di Case della Comunità e Ospedali di Comunità delle Marche

La programmazione di CdC e Odc nelle Marche non ha alcuna logica, o meglio ce l’ha ed è tutta divergente rispetto alle indicazioni del DM 77:

1. è una programmazione ridondante: si prevedono più CdC e più OdC rispetto agli standard del DM 77, così come ci sono più ospedali rispetto agli standard del DM 70;
2. ci sono squilibri e incoerenze territoriali enormi;
3. manca una qualunque valutazione di sostenibilità in termini di personale e di costi di gestione;
4. lascia aperta la possibilità di una ulteriore espansione come strutture coinvolte sia come CdC che come OdC;
5. manca qualunque analisi a supporto delle scelte fatte sia di tipo epidemiologico che di tipo organizzativo: non si è tenuto conto né dei dati sulla assistenza domiciliare, né dei posti letto residenziali, di cure intermedie e di lungodegenza post-acuzie;
6. si punta all’utilizzo sia delle CdC che soprattutto degli OdC per un supporto ai Pronto Soccorso e ai reparti per acuti in assenza di qualunque analisi sul fenomeno del sovraffollamento dei Pronto Soccorso che su quello della difficoltà nella dimissione dai reparti per acuti.

Detto tutto questo che indicazioni sono state date alle AST per l’utilizzo dei fondi vincolati per l’assunzione del personale delle strutture e dei servizi territoriali e come le AST li hanno effettivamente utilizzati e li utilizzeranno?

Si è già segnalata una anomalia: i fondi sono stati ripartiti in base alla popolazione residente nelle AST, ma OdC e CdC (che assorbono gran parte dei fondi) sono distribuiti in modo molto variabile. Che senso ha finanziare le AST allo stesso modo per il personale per poi affidare loro un numero di strutture e servizi diversi quando oltretutto il finanziamento per il personale arriva distinto per tipologia di utilizzo (CdC, OdC, unità di continuità assistenziale e Centrali Operative Territoriali)?

Detto questo alle AST è stata data la possibilità di assegnare il personale aggiuntivo alla pletora di strutture programmate (CdC e OdC) comprese quelle 39 “appendici” delle CdC di cui si faceva prima cenno. Nessuna indicazione di priorità risulta essere stata data, ad esempio quella di puntare alla attivazione della figura dell’infermiere di famiglia e di comunità.

Domande e considerazioni finali

Le domande:

1. Che fine hanno fatto i fondi per il personale del territorio nelle diverse AST?
2. Che fine hanno fatto i fondi per le Unità di Continuità Assistenziale (UCA) che non sono state ancora attivate (l’UCA è un’équipe mobile distrettuale per la gestione e il supporto della presa in carico di individui, o di comunità, che versano in condizioni clinico-assistenziali di particolare complessità e che comportano una comprovata difficoltà operativa con uno standard di un Medico e un Infermiere ogni 100.000 abitanti)?
3. Che fine hanno fatto i fondi per le Centrali Operative Territoriali (COT) attivate per lo più con personale già in servizio?
4. Con che logica verranno utilizzati in futuro quei fondi?

Le considerazioni finali si riducono ad una: al momento non esiste alcuna possibilità che la sanità territoriale prevista pur con tanti limiti da PNRR e DM 77 diventi nelle Marche realtà. Manca un progetto complessivo e i fondi sia per le strutture che per il personale sono gestiti in una logica di ricerca del consenso locale, nemica di un modo nuovo di tutelare la salute dei cittadini. Le risorse in assenza della cultura e della volontà necessarie per usarle bene possono persino fare danno.

Nel pdf allegato

- Allegato A, Da dove vengono i fondi vincolati destinati al personale dei servizi territoriali del PNRR

- Allegato B, Come la Regione Marche ha ripartito questo fondi tra le Aziende Sanitarie Territoriali

P. S. Su richiesta sono a disposizione tutti gli atti regionali sul tema dei fondi per il personale del territorio.

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